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2020-05-19What is WHO？臺灣與WHO的73年分合史 461 期

Author 作者楊予安／臺北醫學大學全球衛生暨發展碩士學位學程研究生；簡瑋廷／臺北醫學大學全球衛生暨發展碩士學位學程研究生；邱亞文／臺北醫學大學全球衛生暨發展碩士學位學程主任暨教授。

臺灣在世界衛生組織裡的身份認同，最近屢上國內外各大新聞版面，社群平台的討論也相當熱烈。《科技報導》460期〈Who is WHO？新型冠狀病毒對全球防疫的考驗〉一文討論世界衛生組織（World Health Organization, WHO）及國際衛生條例（International Health Regulations, IHR）對新型冠狀病毒疫情及全球防疫的重要性，本篇將接續為讀者分析並重溫73年來臺灣與WHO的分分合合。

世界衛生組織的誕生

二次世界大戰後，世界領袖在1945年齊聚於舊金山會議，共同簽署《聯合國憲章》（Charter of the United Nations）並創設了聯合國（United Nations, UN）。會議期間，中國（時為中華民國）代表施思明與巴西、挪威的代表談及在聯合國體系下設置醫療衛生專門國際組織的構想，受到矚目；中國與巴西政府於是向大會提交聯合聲明，獲全體代表無異議通過，WHO的籌組於焉展開。

接著，1946年於紐約所舉行的國際衛生會議上，《世界衛生組織憲章》逐步被架構、討論並成形，由與會的61個國家代表（包括當時UN全體51個會員國在內）於當年7月22日簽署通過，1948年4月7日正式生效，WHO成為UN轄下15個專門機構（specialized agencies）之一，旨在達到其憲章第一章第1條：「求全人類企達衛生之最高可能水準」的宗旨，而「不因種族、宗教、政治信仰、經濟或社會條件而有所區別」，且「健康的定義不僅在於疾病或虛弱狀態的消除，而是生理、心理及社會三方面的完全安適狀態。」

秉持著這樣的雄心壯志，WHO肩負起全球醫療衛生領導、協調、行動、研究、教育與訓練、規範制定及國際合作等重要工作，並與時俱進，因應全球衛生所需，提供世界各國相關技術協力及緊急援助。此外，WHO也鼓勵並促進消滅流行性疾病、地方性疾病或其它疾病的工作，並修訂有關疾病、死因及公共衛生工作的國際命名與標準化流程等。

圖一：1948年4月7日WHO憲章通過並生效，每年4月7日亦因此而訂為「世界衛生日」。（World Health Organization）

臺灣與WHO的分合概廓

WHO的組織架構包括世界衛生大會（World Health Assembly, WHA）、執行委員會（Executive Board, EB）及由幹事長所領導的秘書處（Secretariat），總部設於瑞士日內瓦（圖二），並於全球設有非洲區、美洲區、歐洲區、東地中海區、東南亞區及西太平洋區（中華民國原屬區域）等6個區署辦公室（Regional Offices），因地制宜地關注各區域內的醫療衛生議題。

圖二：設置於瑞士日內瓦的WHO總部主大樓。（By Thorkild Tylleskar - Own work, CC BY-SA 3.0, Wikimedia）

截至去（2019）年，從1946年的61國簽署，發展到如今的194個正式會員，當中包括192個聯合國會員國及2個非聯合國會員國：庫克群島（Cook Islands）和紐埃（Niue）；2個仲會員（Associate Members）：波多黎各（Puerto Rico）和托克勞（Tokelau）。而為大家所熟知的「WHA觀察員（Observers）」，則有教廷（Holy See）、國際紅十字會（International Committee of the Red Cross, ICRC）、馬爾他騎士團（Sovereign Military Order of Malta）等6個。

根據WHO相關規定，要取得觀察員身分，可透過WHA決議或WHA主席、WHO幹事長邀請，如巴勒斯坦解放組織（Palestine Authority）便是經1974年WHA通過，自1975年起以觀察員身分參與WHA至今。而臺灣在2009 ~2016年馬英九總統在位的八年間則是應當時WHO幹事長陳馮富珍每年具函邀請，以「中華臺北（Chinese Taipei）」的名義成為WHA觀察員。

2017年，馬執政時期結束後，臺灣遭遇八年來首次未獲邀參與WHA，近日因抗疫而聲名大噪的衛服部長陳時中，當年甫一上任便在日內瓦吃了WHO的閉門羹。回顧WHO創立至今的73年，我國自最初的創始元老國，享有正式會員權益並克盡義務，至1971年退出聯合國及WHO等相關組織，2009~2016年八年間以觀察員身分重回WHA，到如今連以觀察員的身分出席WHA亦不可得，這其中的大起大落惟臺灣冷暖自知，實令人不勝唏噓。

1948~1972熱戀蜜月期：回憶總是美好

如前所述，1948年WHO的創立，中華民國功不可沒；而WHO創立之初的二十餘年間，中華民國亦為正式會員並積極參與WHO相關事務。我國方頤積博士擔任WHO西太平洋區署首任幹事長（圖三），執掌位於菲律賓馬尼拉的區署辦公室長達15年之久，更多次在臺灣舉辦高階及技術會議，包括於臺北市中山堂中正廳開幕的第10屆（1959年）區署年會，當年各國代表還參訪了甫成立的臺北榮民總醫院和進行中的桃園石門水庫工程；第18屆（1967年）的區署年會，時任WHO幹事長巴西籍的坎道（Marcolino Gomes Candau，圖四）甚至親至臺灣參加。臺灣精神醫學之父、擔任臺大醫學院及附設醫院首任神經精神科主任近20年的林宗義醫師，於1965年受聘至WHO總部擔任心理衛生部門主任（Director），其他應聘投入WHO工作的專家、顧問、官員等更是不勝枚舉；這些都再再顯示了我國與WHO的交流頻繁、關係密切。

圖三：發起創立WHO的施思明醫師與巴西籍醫師寶拉．蘇察（Geraldo da Paula Souza）。（WHO臉書）

圖四：於1950~1970年代，四度擔任WHO幹事長的坎道。（By Hans Peters / Anefo - Nationaal Archief, CC BY-SA 3.0 nl, Wikimedia）

這段期間正值臺灣光復初期，百廢待舉，許多疾病的防治與基礎醫療衛生建設亟需協助發展。1952年5月，在WHO與美國援外機構的技術和經費大力支持下，臺灣開始推行瘧疾控制計畫，這甚至早於1955年WHA才決議施行的全球瘧疾根除計畫。當時，全臺灣總人口不過780萬，據估計瘧疾患者就超過120萬，短短十數年的時間後，WHO便自1965年11月1日起宣布臺灣為瘧疾根除地區，WHO助理幹事長西格爾（Miltan P. Siegal）親自來臺授予「臺灣瘧疾根除證書」，由內政部長連震東代表接受。除此之外，其它傳染病如：白喉、結核病、性傳染病及砂眼的防治，甚至是婦幼保健、廢棄物處理等，都有著WHO所派駐專家顧問們的身影。1967~1971年，WHO更提供臺灣選派上百名優秀醫療衛生人員出國進修的獎學金，其中包含享譽國際的蚊子博士連日清。

1972~1997分手冷戰期：中國代表權之爭

1950年初，蘇聯代表在聯合國安理會提出「排除國民黨政府代表，由中華人民共和國作為中國席次合法代表」一案，開始了兩個中國長達22年的聯合國中國代表權之爭。隨著前蘇聯與其它社會主義國家成為聯合國的正式會員，以及隨後許多開發中國家的加入，稀釋美國在聯合國的影響力，中華民國的外交處境逐漸嚴峻。

1971年10月，聯合國大會以76票贊成、35票反對、17票棄權，壓倒性通過了從此改變臺灣命運的2758號決議：「承認中華人民共和國政府的代表是中國在聯合國組織的唯一合法代表，立即驅逐蔣介石在聯合國及其相關組織內的代表，因所有席位皆為非法佔有。」當時的中華民國政府在「漢賊不兩立」、「寧為玉碎，不為瓦全」的立場下，代表周書楷甚至在表決前就以程序問題發言，上台宣讀「中華民國退出聯合國」聲明，後率團步出會場。聯合國大會後，聯合國秘書長去函包括WHO在內的各聯合國相關機構，建議仿照聯合國的作法，由中華人民共和國取代中華民國的中國席次，WHO遂於1972年WHA通過25.1號決議：「恢復中華人民共和國的所有權利，並驅逐蔣介石的代表。」臺灣從此被WHO排除在外，至1997年的25年間關係降至冰點。

1997~2009努力復合期：熱臉貼上冷屁股

1997年，H5N1禽流感疫情相繼在中國及香港爆發，我國意識到被排拒於全球防疫網絡與衛生體系的危機，開始透過各種正式、非正式管道嘗試與WHO接觸。當時，除外交部長蔣孝嚴（時為章孝嚴）代表致函WHO幹事長中嶋宏（Hiroshi Nakajima）表達盼成為世界衛生大會（World Health Assembly, WHA）觀察員的意願外，也透過友邦在WHA正式提案邀請我國以觀察員身分參與，我國更積極在WHO所重視的各項議題、醫療衛生治理標準上主動推行，務求與其同步。

儘管頻頻釋出善意，WHO秘書處及幹事長囿於25.1號決議等法理因素和「一個中國」原則，多抱持謹慎態度，甚或不予理會。2000年5月，代表民進黨參選的陳水扁當選總統，我國完成首次政黨輪替，推動參與WHO更顯熱切，甚至在行政院成立跨部會專案小組，年年策動友邦在WHA提案，派遣由衛生署長所領導的行動團在WHA會期間前往日內瓦；雖然在中國動員親中國家的反對下，該案連列入議程都被否決，但國際支持聲浪有逐漸成長的趨勢，美國布希總統簽署眾議院428號支持我成為WHA觀察員的法案、重量級國際非政府組織，包括世界醫師會、歐洲醫師會理事會相繼通過支持我成為WHA觀察員的決議等，都是臺灣這段期間努力的軌跡。

圖五：2005年，無任所大使吳運東醫師被推選為世界醫師會首位臺籍理事，成功發揮影響力，世界醫師會在該年通過議案，支持臺灣成為WHA觀察員。（衛服部季刊）

2002年底，嚴重急性呼吸道症候群（Severe Acute Respiratory Syndrome ,SARS）疫情自中國廣東省爆發，迅速蔓延至全亞洲，全球共有超過8000人感染、近800人死亡，經濟損失超過300億美元。身為新興傳染病，全球在當時對SARS幾無所知，致病機轉、傳染途徑皆不明，謠言四起、人心惶惶。臺灣在2003年3月14日出現第一例SARS確診病例，立即主動多次向WHO通報，更同時向WHO幹事長布倫特蘭（Gro Harlem Brundtland）夫人、WHO傳染疾病局負責人賀曼（David L. Heymann）及西太平洋區幹事長尾身茂（Shigeru Omi）等表達我方尋求協助的迫切，我國政府向WHO連續發出5封求救電子郵件，遲至3月底才終於接獲WHO的回應，5月3日才有WHO專家抵臺提供協助；更令人感到挫折的是，WHO針對我國詢問SARS相關資訊及檢驗試劑的要求，均以「向北京拿」作為回覆。最終SARS在我國共造成346人感染，其中73人死亡，全球僅次於中國和香港，也是最晚被WHO自疫區除名的地區之一；若WHO能更早對我伸出援手或即時提供疫情相關資訊，或能降低疫情的嚴重程度。

2003年WHA，因SARS疫情影響，國際社會深切認知到面對傳染病亟需全球共同行動，也凸顯了提案邀請我方以觀察員身分參與WHA的正當性，但中國有備而來，中國副總理吳儀在會中發言：「我嚴正指出，邀請臺灣參與WHO於法不符、於理不容、於情不合！」並動員多達27國發言反對我案，最後會議主席以該案無共識，裁示不列入議程。會後，我國媒體於場外針對SARS疫情向中國官員大喊：「你們聽到臺灣2300萬人的需要嗎？」時為中國駐聯合國日內瓦辦事處大使的沙祖康回頭表示：「早就給拒絕了！沒聽到大會做的決定嗎！誰理你們！」其蠻橫的態度透過新聞及網路的播送，成為臺灣人SARS疫情中最不堪的回憶。

而中國的大動作不僅於此，2005年5月，他們更與WHO秘書處秘密簽訂了「諒解備忘錄（Memorandum of Understanding, MOU）」，內容以「中國台灣」稱呼我方，並嚴格限制了WHO和臺灣的交流，臺灣代表參加WHO辦理的技術性會議，必須在五周前告知中國在日內瓦代表團，並由中國決定可與會之臺灣代表，WHO更會邀請中國專家出席有臺灣代表的會議。

2009年至2019年底，我國受到MOU的箝制，所申請187場技術性會議中，僅有57場獲准參加，七成以上被拒於門外；部分獲准參加的會議可能在數天前才接獲通知，如2019年2月21日，WHO在北京召開的北半球季節性流感疫苗選株會議，直到開會當天凌晨我國才收到通知，以致無法即時派員與會。中國外交部發言人耿爽宣稱：「沒有人比中國中央政府更關心臺灣同胞的健康福祉！」WHO聲明則指出：「WHO在數十年間，與臺灣衛生當局維持密切的技術交流！」如今看來格外諷刺。

2009~2016獲准參與期：WHA觀察員夠了嗎？

2007年，香港籍的陳馮富珍（Margaret Chan Fung Fu-chun）在中國的推薦及支持下以一票之差險勝，當選WHO幹事長。2008年，代表中國國民黨的馬英九當選總統，臺灣二度政黨輪替；同年年底，時任中國國家主席的胡錦濤提出「胡六點」，聲明只要在「一中原則」下，不干預臺灣參與國際活動。2009年1月，臺灣便獲准以「臺北聯絡點（Contact Point in Taipei）」的名義加入IHR，4月底，臺灣更首次收到了來自陳馮富珍的邀請函，邀請馬英九政府以中華臺北為名、觀察員的身分參與WHA（圖六），自2009~2016年共持續了八屆，葉金川、楊志良、邱文達、蔣丙煌、林奏延等五位歷任衛生署長／衛福部長均曾站上日內瓦萬國宮的講台發表演說，分享我國的醫療衛生成就。

圖六：2009年，時為衛生署署長的葉金川率領代表團，在退出聯合國38年後，首次以官方身分出席WHA。當年代表團成員，包括前副總統陳建仁及抗疫專家小組召集人張上淳等人。（衛生署衛生報導季刊138期）

2016年5月，蔡英文總統甫當選，正值新舊政府將交接之際，WHO的態度就開始產生微妙的變化。除了相較往年延遲至最後一刻才發出邀請，邀請函更首次加註「基於聯合國2758號決議、WHA 25.1號決議，及其所反映的一個中國原則（One-China Principle）」等字句，而這封警告意味濃厚的邀請函，也是我國最後一次收到來自WHO的邀請。2017年，國台辦發言人安峰山在記者會上表示：「由於民進黨政府拒絶承認九二共識，因此臺灣參與國際會議的基礎不復存在。」WHO發言人應媒體詢問時亦稱：「未發函邀請臺灣參與WHA係因兩岸無諒解。」

WHA觀察員依WHO的規定，不具選舉及投票權，亦無權擔任WHO相關職位，需經WHA主席、WHO幹事長邀請，或通過大會投票決議，才得以出席大會及其他委員會；會中若要發言，亦需WHA或委員會同意，且僅能取得非機密性或幹事長認可的相關文件。相較於正式會員，觀察員身分的受制於人加上2005年惡名昭彰的秘密備忘錄，無疑是雙重緊箍咒，讓臺灣在全球衛生場域處處掣肘、頻頻碰壁，許多學者也對臺灣這八年的WHA觀察員經歷不禁有「船過水無痕」之嘆。

2016~2020絕處逢生期：COVID-19是臺灣的轉機嗎？

圖七：陳時中部長與眾多推動臺灣參與WHA的民間團體，於WHA期間齊聚日內瓦地標「三腳椅」前表達訴求。（邱亞文攝影）

即便WHO在中國因素干擾下，2017起連續三年均未邀請臺灣參與WHA，但衛福部陳時中部長仍年年率領「臺灣世衛行動團（圖八）」在WHA會期間前往瑞士日內瓦，與全球醫衛專家於場外進行了上百場的雙邊會談，亦針對「消弭健康不平等」、「慢性病的智慧照護」等臺灣表現優異的主題舉辦專業論壇，分享臺灣的醫衛成果，希望向全球證明「Taiwan Can Help」，臺灣不應也不能被排除於全球醫療衛生體系之外。

圖八：蔡英文總統接見衛福部長陳時中所率領的「臺灣世衛行動團」。（總統府）

2015年，聯合國成立70週年之際，世界領袖們齊聚紐約UN總部，舉行「聯合國發展高峰會」，公布了17項的永續發展目標（Sustainable Development Goals, SDGs），作為未來15年（至2030年）的全球發展方針。醫療衛生方面，SDGs以「全民健康覆蓋（Universal Health Coverage, UHC）」作為最核心迫切的目標，因新型冠狀病毒（COVID-19）疫情而備受爭議的WHO幹事長譚德塞（Tedros Adhanom Ghebreyesus），於2017年競選時其實就是以UHC作為主要政見。

顧名思義，UHC指的就是所有人均能取得基本所需的醫療服務，且不會因病致貧。臺灣自1995年實施全民健保至今，納保率高達99.9%，醫療保健支出占GDP百分比僅6.1%，是全球最低的國家之一，但在評估醫療衛生表現的全民健康覆蓋服務涵蓋指數（UHC Index）上，臺灣卻有高達86的成績，與日本、南韓、新加坡等國並駕齊驅；英國《經濟學人》（The Economist）雜誌曾在「世界健康排行榜（Worldwide Health Rankings）」將臺灣評比為世界第二，僅次於瑞典；2019年，商業雜誌CEOWORLD的「健康照護指數（Health Care Index）」評比中，將臺灣名列世界第一。以上這些事蹟絕非浪得虛名，「Taiwan Can Help」亦絕非自吹自擂的口號，被UN及WHO列為2030年全球目標的UHC，對臺灣來說已是現在進行式。

2019年底， COVID-19疫情自中國湖北省武漢爆發，並迅速蔓延全球。至2020年3月11日，WHO宣布將COVID-19疫情警戒等級升至最高的第六級「全球大流行（Pandemic）」，COVID-19已傳播114國，造成全球超過11萬8千人感染，逾4300人死亡；截至4月底，全球感染人數近300萬，近20萬人死亡。有了2003年SARS的慘痛教訓，臺灣目前在對抗COVID-19疫情的表現亦稱得上是可圈可點，《美國醫學會期刊》（JAMA）的專文分析中指出：「臺灣迅速動員確認個案、防堵疫情、分配必要資源，並運用全民健保和入出境資料追蹤個案，有效化解危機。」又讚揚臺灣政府「超前佈署、每天召開記者會向民眾公開說明疫情、簡要傳達正確醫療訊息，適時、準確且透明地傳遞疫情資訊，讓民眾安心。臺灣彰顯了一個社會應如何迅速因應危機、保護全民利益，堪稱典範。」

圖九：對抗COVID-19臺灣不僅在醫療公衛方面展現出過人的實力，產業方面亦不惶多讓，臺灣製造的口罩已達單日近2000萬片的產量。（總統府）

正值COVID-19疫情在全球蔓延的此刻，臺灣被排除於WHO等國際組織之外的議題再度受到關注。WHO於2020年2月3日至8日召開的第146屆執委會中，獲得史瓦帝尼、巴拉圭、瓜地馬拉、海地、宏都拉斯、聖克里斯多福及尼維斯、諾魯、馬紹爾群島等8個友邦，以及美國、日本、德國、英國、澳洲、紐西蘭等理念相近國家的輪番發言支持，是多年來支持聲浪最盛的一次。美國參議院外交委員會亞太小組主席與其他六名參議員，更聯名致函WHO幹事長譚德塞，敦促WHO邀請臺灣成為WHA觀察員。

結語

COVID-19毫無疑問是自1980年代愛滋病（HIV∕AIDS）以來最嚴重的全球傳染病，已然超過2002年的SARS及2009年的H1N1新型流感疫情。而經過本次疫情，WHO在全球衛生治理的角色亦勢必發生天翻地覆的改變，短期內雖然仍無任何組織能取代其武林盟主的地位，但國際政治瞬息萬變，對WHO來說，此誠危急存亡之秋；臺灣需要WHO，WHO也絕對需要臺灣。至於臺灣是否能化此全球衛生危機為國際參與的轉機，則有賴政府及全民的共同努力。

表一：中華民國（臺灣）與WHO各階段關係統整。

年份	階段	說明
1948~1972	熱戀蜜月期	我國為WHO發起人、創始國，正式會員。
1972~1997	分手冷戰期	因UN中國代表權之爭而退出，幾無往來。
1997~2009	努力復合期	我國積極希望加入，策動友邦提案及宣達。
2009~2016	獲准參與期	獲WHO幹事長邀請以觀察員身分參與WHA。
2016迄今	絕處逢生期	再度被WHO拒於門外，期能化危機為轉機。