- 科技報導
文章專區
2021-05-15我國的科技政策遭遇什麼困難？
473 期
Author 作者
林基興／行政院科技顧問組前研究員。
今（2021）年3月，科技部長吳政忠於立法院接受備詢時確定，科技部確定組改，並將改名為「國家科學與技術委員會」。（與過去的「國家科學委員會」同樣可簡稱「國科會」）。《科學月刊》於2020年12月刊登〈科技部回復成國科會臺灣科學發展會更好嗎?〉，反映三位前任首長的觀點。
筆者曾經長期關注相關事宜，在此嘗試解析「設計組織、領袖心胸」的重要性與關鍵處。
首先，影響我國科技發展的現行主要官方組織領袖，包括行政院科技會報的科技政委、科技部部長、以及中央研究院院長。要瞭解今日狀況，需先看其歷史沿革。
卻顧所來徑
1928年，我國創建中央研究院。因創辦中研院的主要成員是中國科學社社員，中研院成立後接收中國科學社在國際上作為中國科學界官方（國家科學院）代表的地位。概念上，中研院似乎模仿德國科學院（成立於1652年），而非美國國家科學院（成立於1863年）；前者內建專職研究員與設備，而後者否。此種設計影響國家科技發展，例如，德國自認其大學水準不及美國的主因之一是，美國「藏富於民」，一流科學家在各校各地「自由地」栽培與傳承高徒，下一代「站在巨人肩上」，更見成就；美國科學院則是個「空殼子」，科學家有事才進去。相反地，德國一流科學家未必到大學教書與研究。
其次，國科會的源頭。1950年，美國國會創立獨立機構「國家科學基金會」（National Science Foundation, NSF），支持除醫學領域外的科學和工程學基礎研究和教育（醫學由創立於1887年的國家衛生研究院負責）。美國國家科學基金會並非是政府機關的部會署之一，其首長為主任，並非閣員也無法干涉國家科技預算。而1959年，我國行政院師法美國國家科學基金會，成立了「國家長期發展科學委員會」，1967年該會改為「行政院國家科學委員會」，由吳大猷擔任主任委員（1984年起為中研院院長）。國科會的委員包括科技政務委員、部會署首長、中研院院長、學者專家。因此，主委似乎權力「最大」（主席呢？）。
第三，我國科技顧問組源頭。1976年， 美國白宮設立「科技政策室」（Office of Science and Technology Policy, OSTP），主任為總統的科學顧問，也是「總統科技顧問委員會」的共同主席；另一主席與其他委員均來自民間。而科技政策室主任並需參與「國家委員會」，該會由總統主持而委員為內閣科技相關部長。1979年，美國與臺灣斷交而與中國建交，台海緊張。美國國家科學院前院長賽馳（Frederick Seitz）與德儀公司董事長哈格提（Patrick Haggerty），聯手找科技專家來幫助臺灣，孫運璿院長與李國鼎政委成立「行政院科技顧問組」，聘請這些世界級專家，由李當召集人。2012年，此單位易名「行政院科技會報」，加上
幕僚「行政院科技會報辦公室」。
制度與首長
好的制度有利於運作與績效，但還需「好的人（首長/ 執行者）」。
根據科技部網頁，前身國科會為發展科技的專責機構，肩負三任務：「全國整體科技發展、支援學術研究、發展科學園區」。
中研院號稱我國學術研究最高機關，具三任務「人文及科學研究、指導聯絡及獎勵學術研究、培養高級學術研究人才。」其實總結就是一任務「學術研究」，與國科會的第二任務有些重疊。
而行政院科技會報的任務為「負責研擬政府整體科技施政目標、全球科技情報研析、科技前瞻藍圖規劃、科技政策規劃協調、科技系統創新規劃、重點領域策略布局。」
其實可總結為一任務「全國整體科技發展」，那與國科會的第一任務亦有重疊。
關於國科會的第三任務「發展科學園區」，當年政府猶豫園區分給經濟部管呢？或給國科會？因園區內就是廠商。有些人認為經濟部偏官僚，不若國科會科技水準高，於是科學園區劃歸國科會管理。
當年做出此分配時，我國科技落後，官員科技水準不足，大約只有教授比較「知識豐富、與國際接軌」。但其實國科會「只是空殼子」，其主管主要來自於「借調大學教授」，因此，短暫幾年借調後歸建，又得借調新人，因此無論政策執行成效是優是缺，都不一定能連續。另外，教授專精某（狹窄）科技領域，通常不熟國家科技政策，也對此不見得有興趣，甚至不知傳承。
而另外，其實行政院各部會署，也有科技發展的相關任務，例如，農委會需要發展農業科技，其「農業改良場」就負責稻米與蔬果等。農委會可自行培育人才，包括與教授合作。至於國科會似乎不易插手，因農委會最清楚自身任務，切身感最重，又需面對立委民代質詢。亦即，各部會努力自己需要的科技研發，即使能交給科技部，也通常如「隔靴搔癢」效率不彰。
另外，在國家科技經費分配上，很自然會出現「搶錢」各部會署均要求更多預算，誰能「客觀公平」分配呢？國科會肩負全國整體科技發展，則將「淪為球員兼裁判」，因自己也爭預算。多年來國科會審查各單位科技預算，分配大家的經費「難免私心」，遭受其他部會署批評，經濟部等尤其不滿。
因此，國科會怎麼綜理全國科技發展呢？不可能的任務。
科技發展牽涉到的單位錯綜複雜，難以由一個部會綜理全國科技發展。（123RF）
直到科技顧問組接管科技預算事宜後，情況有改善。但科技顧問組也是空殼子，用人同樣來自借調各部會與公家研究單位人員，期滿兩三年歸建。科技顧問組需借重產官學研專家，來處理各式國家難題，包括「國病」B型肝炎、鎘汙染國土。當初設計「科技聘」而非（傳統）「公務人員」，用意在進用優質科技人才；像是後來的「肝炎大師」陳定信即曾任科技顧問組研究員。只是後來立委不解而指責其「黑單位」，執意消除顧問組轉為正式單位，則用人靈活度盡失矣。
歷經經濟部與財政部的李國鼎政委，當年深受孫運璿院長信任，因此，當時的科技顧問組方便「綜理全國科技」，也遭遇過國科會主委陳履安（任職1984∼1988）的「抗爭」。吳大猷當中央研究院院長（1983∼1993）時，總統有意模仿美國任命「總統科學顧問」，吳大猷即表示他本人當為「適當人選」。但後來由賽馳榮任我國首席科技顧問時，告訴筆者，他知道吳大猷內心對此有意見，雖然他們兩人是物理學界好友。
既生瑜，何生亮？
國科會掌管全國科技多年，「穩坐江山」，突然來了科技顧問組「奪權」，實在傷腦筋，兩單位的衝突不同主事者之下時見磨擦。連戰擔任行政院長時，科技顧問組召集人是郭南宏，國科會主委是夏漢民，兩人不合，浮上檯面。在李遠哲建議下兩人互換職位，結果似乎改善不多。後來李遠哲建議行政院院長自己兼任科技顧問組召集人，原召集人改為副召集人。如此，科技顧問組成為「真正」的全國整體科技發展肩負者。附帶地名義上解決了國科會球員兼裁判的困擾。
2012年，行政院執行組織改造，行政院科技顧問組改名「行政院科技會報」，由行政院院長擔任召集人，設副召集人二人，分由科技政委與中央科技主管機關首長，當時的國科會主委兼任。會報委員包括中研院院長、科技相關部會署首長、學者專家。
上述設計不妥之處，在於又將滋生國科會球員兼裁判的疑慮。為何袞袞諸公不知其害？
組改時，幕後有些爭執。當時科技顧問組可能維持獨立，也可能併入國科會（企劃組）。好險，不是變成後者。其中幕後運作主力似乎是部份立委與國科會官員，其實，這在科技顧問組成立之初，已有立委陸續關切國科會被「削權」聲音，一些記者也「鼓譟」，另一跡象是，2014年「立委呂學樟與丁守中『科技立國』倡議下，國科會升格為成立科技部」。多好聽的「升格為部」！
《科學月刊》專文〈科技部回復成國科會，臺灣科學發展會更好嗎？〉採訪兩位主委與一位部長，「陳建仁認為⋯⋯科技部也因成為一獨立部會，削弱了跨部會協調的能力⋯⋯張善政與陳良基也認為獨立成部後，並不適合干涉或管理其他部會的科技研究，這可能使科技部反而降低了對全國科技發展的掌握程度。」這個講法均疏忽了國科會球員兼裁判造成的困擾；類似地，三人「均支持應回復國科會形式的跨部會委員會編制，且由國科會主委兼任科技政委」。如此將產生球員兼裁判的問題，是非常嚴重的錯誤。
張善政認為將國科會改為科技部為「大科技部」思維，將科技事務由一獨立部會包辦，但科技發展也需要部會支持，因此主張獨立成部並無優勢。陳良基認為「在科技部的架構下，科技部長並不適合審查其他部會的經費運用方式」，以上兩者均為實務洞見。就如張善政對將創建「數位發展部」的看法：每個部會都與數位相關，「不可能將數位業務獨立成部，例如智慧交通與智慧醫療等專業業務，應讓既有交通部及衛福部主責」，而由跨部會的政委督導。
如何解套？
李國鼎先生曾在一些攬才場合提到：「如果你們這些一流的人都不到政府裡來，來的都是二、三流的人，未來國家是由二、三流的人制訂政策，領導一流的人，到時你們就知道痛苦了！」善哉斯言，筆者心有戚戚焉。
因為首長不合，底下官員難免彼此角力，這就更傷合作與國力。因此，誰當決策者與誰做執行者，一定要在制度面上釐清。而擔任相關職位的科學家則應有胸襟「以國為重」與分工合作，而非「抓權」。
外國月亮不一定更圓，但「三人行必有我師焉」、「為何人家強盛？」。美國的設計值得參考：例如，美國曾有人提倡創建「科技部」，但旋即被有識之士否決。在美國，國家科學院是個空殼子而「藏富於民」。國家科學基金會只管基礎學術研究，其他的交給各部會或民間。白宮（總統府）設立協調各部會的「科技政策室」主任兼總統科學顧問；又設立民間專家組成的「總統科技顧問委員會」，官民密切合作。美國並無全國科技統一審查，而由「科技政策室與行政管理和預算局」（Office of Management and Budget）密切查核科技預算，優點是各部會自主與自重（臺灣是大家預算灌水因知可能遭刪減），缺點是研發可能有重複（但也可能是優點，因難知哪一科技傑出或哪一部會採納）。並且在這方面與時俱進，例如擔心總統不會善用科技專家，就由國會立法創建「科技政策室」；又如從今年起，總統科學顧問也是內閣成員之一，方便「隨時把握機會借力使力」。
回顧臺灣，為何今天國科會仍需管理那麼大範圍的科技研究內容？總統府哪需「學術研究最高機關」（中研院哪需操舞此令劍去爭取預算）而與大學競爭預算？當前的運作是，未來科技會報政委將兼任國科會主委，居然相關主事者不婉謝？實在不可思議。
我國怎麼仍無法學到別人的優點呢？立委不解行政，則科技首長應予澄清。