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自總統蔡英文於2021年4月22日地球日參加「2021設計行動高峰會」開幕典禮、宣示淨零目標以來，政府各部會陸續啟動了政策或法律等方面的因應策略。最具指標性意義的無非是去（2022）年3月底，國家發展委員會（簡稱國發會）發布的「臺灣2050淨零排放路徑及策略總說明」（簡稱淨零路徑）。淨零路徑中揭示，希望能夠在能源系統中「極大化布建再生能源」，在此藍圖中初步規劃再生能源的比例占總電力的60～70%。為配合此一方向，立法院於今（2023）年1月初三讀通過整體達成淨零目標的《氣候變遷因應法》並引入碳費制度，是為法律策略上的最新進展。
 
而除了碳費制度之外，去年12月初行政院院會通過直接促進再生能源的《再生能源發展條例》修正草案，並迅速於今年5月底立法院院會中三讀通過。此法案的主要方向在於紓解既有五種再生能源開發的障礙，以強化這些再生能源在淨零上扮演的角色。而本文的重點，將針對《再生能源發展條例》修正草案提出的措施是否有助於推升再生能源的發展進行分析。
 

太陽光電：新屋頂強制種電

 
在淨零路徑中，太陽光電的設置裝置量達40～80 GW（百萬瓩）。在《再生能源發展條例》修正草案通過後，媒體最普遍當作標題、首要報導的議題就是新建物強制將太陽光電設置於屋頂的義務。增訂的規範中要求新建、增建及改建符合特定條件的建築物，應於該建築物屋頂設置一定裝置容量以上的太陽光電設備。
 
此一條文在直觀上，的確看似對臺灣未來屋頂太陽光電有絕佳的推動效果。但真的是這樣嗎？其實這當中有很多不確定性因素。首先，從現行條文規範本身無法確定什麼樣的「新建房舍」屋頂會被賦予此一義務。是否有可能因為建商的大幅反彈，而在子法施行時縮小了適用範圍，進而降低了淨零的效果？其次，臺灣從現在到2050年到底會蓋多少新建物或翻修老建物？這個數量並不明確，而本措施並不處理龐大既有（不翻修）的建物，因此實際的效果也難以估計。

最後，筆者從法律面角度去觀察，此一規範明顯屬「空白授權」〔註〕而有違憲的疑慮。建商是否有可能憤而提告而讓此規範違憲，值得持續關注。
 

〔註〕空白授權：參考司法院大法官釋字313號解釋，若限制人民權利義務的法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權的內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第23條以法律限制人民權利之意旨。因此不符合「內容範圍具體明確」的授權俗稱「空白授權」。目前涉及強制太陽屋頂之義務之新再生能源發展條例第12之1的規範（建築物之新建、增建或改建達一定規模者，除有受光條件不足或其他可免除情形外，起造人應設置一定裝置容量以上之太陽光電發電設備）無法從中明確知悉「授權之內容及範圍」。

離岸風電：設置範圍可超過領海範圍

 
風力與太陽能為淨零12大關鍵戰略中，最重要可達成淨零的措施，持續在預測的再生能源開發量中扮演重要角色。而風電中未來的重要角色其實並非陸域，而是離岸，希望朝浮動式、大型化機組、擴大設置場域為目標，規劃於2050年設置裝置量達40～55 GW。若與前述光電目標相比，可說是具有同等重要性。
 
不過相較於引進強制措施的光電，離岸風電的規範似乎比較不碰觸到實質推動議題。此次修法刪除離岸風電設置「不超過領海範圍」的文字，因此只是影響、擴大它的可設置範圍而已。離岸風電可以設置離岸邊更遠、設置地點更多，是本次的重要修法邏輯。而這樣的修法，某種程度也是配合新離岸風電技術，特別是可設置到水深更深的漂浮式離岸風電。想像中，似乎讓離岸風電鋪滿臺灣海洋不是夢。
 
然而設置於離岸更遠，甚至採用漂浮式技術的最致命問題就是更貴、非常貴。若以目前第三階段第一期開發的困境，申設不踴躍、零元競標、迄今仍需面對開發商拖延不願意跟政府簽約的狀況，更遑論開發成本更高的領海以外風場。一些將離岸風電開發得更遠的國家曾面臨到專屬經濟海域衝突的國際法議題，因此未來在臺灣海峽可能會出現更難處理的兩岸關係。而這樣的緊張衝突也會引發高額的政治風險，進一步影響計畫的可融資性（bankability）。當然若以全球角度來看臺灣離岸風電開發的困境，其實主因在於疫情後歐美、日韓等多國均搶進大量開發離岸風電，搶船、搶工、搶錢（融資）的結果使得開發成本提高，造成第三階段第一期的開發困境。若這些問題無法及時解決，離岸風電在臺灣的淨零未來扮演的角色恐怕會相當黯淡。
 

生質能發電：不再限制於工業區內

 
生質能發電比重在歐美各國中，往往占了再生能源發電配比當中相當重要的角色，如德國去年電力配比當中的再生能源排名，風力發電占第一、光電占第二、生質能發電占第三。相較於歐美各國，在臺灣未來淨零路徑中卻僅將生質能發電列為發展目標量較少的前瞻能源。政府對生質能規劃的願景，希望從場域、技術、制度及環境社會等面向思考解決現有面臨的料源、副產物去化等問題，於2050年達成目標裝置容量1.4～1.8 GW，比例極低僅有離岸風電5％。
 
生質能發電從2009年《再生能源發展條例》上路後，裝置容量呈現幾乎無成長的87 MW，到後續反減（如2019年的裝置容量降至79 MW），之後又逐步增加（如2022年上升至83 MW）。《再生能源發展條例》修正草案採行的措施，主要為刪除燃燒型生質能的設置區位限制（原本燃燒型生質能電廠的設置遭限制於工業區內），回歸適用土地使用管制的相關規定。也呼應生質能發電需要料源的特性，可就近處理農業設施、工廠等的餘料，如農林剩餘資材、廢木材等能被作為生質能料源運用，因此也能增加尋址彈性並減少料源集運的環境效應與成本。
 
這樣的規定是否可以引發生質能發電遍地開花的效果，值得觀察。本次修法只是改掉不當的管制，但並未對於生質能發電用地的使用給予更積極的改善措施。「回歸適用土地使用管制的相關規定」是否真的可以有效促進再生能源設置於料源所在地（如農地）；面臨太陽光電的用地競爭，開發商是否會選擇爭議與抗爭較高的生質能發電，都值得觀察。而生質能發電長年以來被限制僅能使用臺灣料源，此一緊箍咒尚未修改也可能不利於生質能發電的進一步發展。
 

地熱能發電：設置地熱發電專章

 
地熱發電可說是過去幾年除了風力與太陽能外，最吸引媒體關注的再生能源。常有非常聳動的媒體標題如臺灣地熱蘊含12座核四發電量等報導介紹。但在淨零路徑中，地熱的規劃開發量似乎無法反應這種狀況。地熱發電從經濟面、法制面、資源面、技術面等面向帶動市場需求、擴大資源探勘及公開探勘資訊，並改善探勘鑽井等技術以擴大量能，預計於2050年達成目標裝置容量3～6.2 GW。
 
在本次修法涉及的五種再生能源發電當中，地熱能發電毋寧是此次的修法主角，甚至被拉升至所謂「地熱專章」，新增規範的重點主要在完善法規環境、明確地熱開發行政程序：
 
1. 申設程序部分以專章方式制定完整規範，由中央會同地方等相關部會建立聯審機制，加速行政程序。
 
2. 水權年限從原先2～3年增加至20年，使水權與電廠營運年限匹配，降低開發不確定性。
 
3. 永續共榮部分，除要求發電後進行尾水回注達90％，以確保當地自然資源永續使用外，更兼顧維護在地溫泉產業及原民權益，要求必須提出溫泉產業影響分析報告及落實原住民族諮商程序。透過前述多元面向，加速並確保地熱發電的開發。
 
管制明確化與細緻化的確對於地熱發電發展有幫助，但是否就對原住民族地區設置地熱發電的抗爭趨緩有幫助，恐怕並非此次修法所能處理。如目前涉及與原住民協商的規定，僅是重複將《原住民基本法》的規定複製貼上〔註〕這到底對於促進於原民地區開發有何額外幫助，筆者相當存疑。
 

〔註〕《再生能源發展條例》第15條之5：申請地熱能探勘許可或開發許可之內容涉及原住民族土地或部落及其周邊一定範圍內之公有土地者，申請人應於申請前依《原住民族基本法》第21條規定辦理。

小水力發電：放寬小水力設置形式

 
小水力發電在淨零路徑中並未被提及，卻在此次修法當中有處理，主要方向為放寬小水力設置形式。也就是除了利用既有水利設施及水道進行引水發電，也希望促進「新增新建」非專供發展水力的水利建造物，附屬結合發電。但此一放寬形式或定義，並無其他相配套措施，特別是小水力發電常引發在地居民或原住民環境或文化爭議。舉例來說，豐坪溪水力發電計畫在達成政府2025能源轉型的水力發電目標上扮演相當關鍵的角色，占2025年目標量的65％，但在近期因原住民爭議而被法院裁定停止施工。故僅增加各地興建的可能性，到底是否有助於實際推動，也值得進一步觀察。
 

結語

 
經過本文分析的結論，《再生能源發展條例》修法有助於2050淨零排放嗎？答案似乎相當明顯，恐怕只對光電有微幅助益，但對於其他再生能源如離岸風電、地熱、生質能、小水力的發展困境似乎並未有大幅改善效果。而當前兩大再生能源發展主力太陽光電及離岸風電也面臨發展困境，前者面臨地面型光電用地遍地開花的抗爭;離岸風電則面臨第三階段第一期與第二期因國產化及補貼削減的招商困境，而這都是此次修法並未處理的關鍵議題。