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歷經14天的激烈討論與漫長折衝，第27屆聯合國氣候變遷大會（Climate Change Conference of Parties, COP，以下簡稱COP 27）終於在展延兩天、與會國成員疲憊不堪的情況下，於去（2022）年11月21日結束，宣示被忽略了30年的議題「損失與損害」（loss and damage）獲得重大突破。1000億美元的損失與損害基金正式成立，將金援受到全球暖化衝擊最大的發展中國家，使他們能對抗全球暖化的衝擊並進行必要的調適與減緩。

有報告認為COP 27是有史以來最具爭議性的會議，也有人認為「損失與損害」獲得與會各國的認同是史無前例的重大成果。在討論COP 27的成就與爭議前，讓我們先了解什麼是COP？它的目的為何？

氣候變遷大會的由來與歷史

COP的起點要回溯到30年前——1992年在里約熱內盧舉行的地球高峰會（Earth Summit），154個參與國家通過聯合國氣候變化綱要公約（United Nation Framework Convention on Climate Change, UNFCCC），會議目的為制止人類對氣候系統的危險干預行為。為穩定大氣中的溫室氣體含量，抑制有失控疑慮的全球暖化趨勢，COP希望透過持續的科學研究、常態性國際會議、協商與談判達成協議，讓生態系統有機會自然地適應氣候變遷，確保糧食生產不受到威脅、維持具永續性的經濟體。

為了啟動並執行公約的程序，UNFCCC於1995年3月在柏林召開首次COP，之後每年輪流在世界不同經濟族群和地點進行，去年在埃及召開的即為COP 27。每次大會經過約12天的激烈討論與協商，通過規章與措施，希望各國遵循以達到公約設定的目標，以下簡介幾個比較為人熟知的COP會議。

1993年日本京都的COP 3

本次會議中通過《京都議定書》（Kyoto Protocol），設定在2008∼2012年間溫室氣體排放要比1990年減少6∼8％的目標。不過，京都議定書目標的實行相當坎坷，幾個碳排放大國如俄羅斯、澳洲、日本、中國皆歷經數年才正式簽署，甚至加拿大最終還宣布退出。其中最受矚目的是美國在2001年由總統布希（George Walker Bush）宣布不簽署京都議定書，理由是80％國家包括中國與印度等排放大國不受減排規範，有損美國經濟利益。事後盤點發現2008∼2012年間有減排義務的附件一（Annex I）國家平均減排量相較於1990年為4.2％，其中又以歐洲國家最積極。

2010年墨西哥坎昆的COP 16

COP 16同意由已開發國家每年提供1000億美元的綠色氣候基金（Green Climate Fund, GCF），協助開發中國家進行減排與氣候變遷調適。但實際上，這筆資金從未全數到位，最佳情況僅達約800億美元。

2010年的COP 16中首次將聯合國政府間氣候變遷委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC）氣候變遷評估報告的科學發現以婉轉方式寫入決議文，引用《氣候變化2007：聯合國政府間氣候變化專門委員會第四次評估報告》（Climate Change 2007,the Fourth Assessment Report (AR4) of the United Nations Intergovernmental Panel on Climate Change，簡稱AR4）。COP 16認知到應以相較於19世紀末升溫2℃為升溫極限，需採取緊急行動以達成目標，必須盡早達到排放高峰，但也考慮發展中國家的社會經濟劣勢，允許他們有更多時間逐漸降低碳排放〔註〕。

〔註〕2℃升溫極限於1975 年由2018 年諾貝爾經濟獎得主耶魯大學（Yale University）教授諾德豪斯（William Nordhaus）提出，認為若要避免無法承擔的暖化衝擊，2℃升溫是極限。該倡議經過多年討論折衝，直到2010 年才正式被COP 大會接受成為減少碳排的參考目標。

2012年卡達多哈的COP 18

COP 18通過了《多哈修正案》（Doha Amendment）延長《京都議定書》至2020年，但囿於國際參與意願不高，目標相對保守，訂為減碳排15％。在COP 27通過的損失與損害文字於COP 18首次正式出現在文件中。

（123RF）

2015年COP 21的巴黎協議

2015年在法國巴黎召開的COP 21應該是最具歷史性的一次會議，197個會員國達成積極減排的共識，且迅速地於隔年讓《巴黎協議》（Paris Agreement）生效。主要決議方向如下：

1. 確認2℃是可以接受的升溫極限，並且在小島國家聯盟的強烈要求下，同意以升溫不超過1.5℃為目標而努力，才能顯著地降低氣候變遷的風險與衝擊。
2. 強化適應惡劣氣候變遷衝擊的能力，在不影響食物生產的情況下，促進氣候韌性與低溫室氣體排放。
3. 推進符合低溫室氣體排放與氣候韌性發展的金流。

在COP 21中各國提出2030年自主減排承諾（nationaldetermined contribution），規定每五年盤點一次，各國應提出更積極的減排承諾。但此結論被批評不夠積極——若依此承諾，到了21世紀末全球仍將升溫2.7℃，遠超過2℃更遑論1.5℃。儘管臺灣不是會員國，仍循管道提出承諾以2005年為標準，在2030年減少20％的溫室氣體排放量，與被評比為不合格的韓國承諾相當。在《溫室氣體減量及管理法》通過後，臺灣的減排目標為2050年溫室氣體排放量降為2005年排放量的50％，但仍遠低於2℃目標所需的減量。

COP 21雖然以2℃為目標，接續的發展卻是各國採取更積極的態度，紛紛提出以1.5℃為目標追求2050淨零碳排的承諾。這其中的轉折，反映了來自民間與企業風起雲湧的積極減排訴求與行動，以及國際政治領導者思路與政治氛圍的轉向，是個值得探究的重要的歷史事件。在此一國際淨零氛圍下，臺灣基於經濟與國際政治考量，也於去年3月宣示淨零轉型策略，邁向一條非走不可的艱難道路。

COP 21注意到當時的氣候金融多著眼於減排措施，用於氣候調適（climate adaptation）的額度相對而言少很多，因此呼籲減緩與調適金融的平衡，尤其針對最低度開發國家與發展中小島國家調適的資助。但即使是最佳的調適策略也無法完全抑止嚴重損害，因此也需特別關注這類國家的損失與損害的問題。

COP達到減碳目標了嗎？

由於在COP達成的協議與措施並無絕對強制性，COP多年來深受批評進展緩慢、無法達成應有的減排目標與進度。的確如此，自COP 1以來的過去27年中年年都談減排，但是大氣二氧化碳含量仍持續攀升，直到目前絲毫不見減緩跡象。

2021年，諾貝爾物理獎頒給兩位50年前就模擬出全球暖化趨勢的氣象學家真鍋淑郎與哈斯曼（Klaus Hasselmann）。回顧過去幾年間大氣的二氧化碳含量（圖一），在47年內間大氣的二氧化碳含量增加了約100ppm。若是以此速率推估，全球平均氣溫有一半的機會在未來九年內就會突破1.5℃極限。

無論升溫極限是1.5℃或2℃，排放愈早達到高點後開始下降，各國的反應時間愈充裕。如果碳排量在2000年達到尖峰，我們可以有上百年時間逐漸減排，將2100年時的升溫控制在1.5℃內。但是這20年的蹉跎，累積了太多二氧化碳，導致碳排必須在2025年達到尖峰，且2030年減少45％，才能避免在2100年的升溫超限。

COVID-19疫情後的COP 26

根據COP 21，各國提出的自主減排承諾必須於2020年進行盤點，並提出更具積極的減排目標。原本2020年應於英國格拉斯哥召開的COP 26因為嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）疫情延期一年，改於2021年召開。疫情的爆發造成各國紛紛推出封城等防疫措施，交通與經濟活動停滯，因而減少了化石燃料的使用（其中以交通為最大宗），使得二氧化碳與氣膠（aerosol）排放也減少。2021年全球二氧化碳排放量減少約5.6％，看似有減緩暖化的作用；但是具有冷卻效應的氣膠排放減少，卻貢獻了微量的溫度上升。由於還是有碳排（只是少排了些），因此大氣中二氧化碳含量仍是增加，2021年全球平均氣溫創下了新高。Programme, UNEP）2019年的排放缺口報告，要達到1.5℃目標，必須在2020∼2030年間每年排放減少7.6％，這個數據告訴我們減排有多困難。COVID-19史無前例的衝擊只造成5.6％減排，而且使各國經濟損失慘重。有研究估計，COVID-19的減碳成本約是一噸碳1000∼2000美元，遠比自主減碳的成本高。經濟的蕭條間接影響到各國減碳措施的推進，加上俄烏戰爭造成能源費用飆漲，有些國家重啟燃煤發電做為過渡使用，烏克蘭大片森林被摧毀減少碳匯，都可能減緩減排進程，讓達成2030減碳45％、2050淨零的目標顯得更加艱難。

好消息是，俄烏戰爭讓歐美國家深刻體驗到自主能源的必要性。根據《經濟學人》（The Economist）最近的報導指出，能源轉型可能因此提前了5∼10年。俄烏戰爭減緩了2025年之前的轉型腳步，但卻可能加速了轉型的中程進度。

在延宕一年後，COP 26於2021年11月召開，在英國主導下企圖推進減碳進程，但仍無具體成果。各國承諾還是遠遠達不到1.5℃目標，因此淨零議題延至去年在COP 27再行討論。

COP 27的爭議與亮點

COP 27可能是歷史上最具爭議且會期最長的大會。除了剛開始幾天的食物（包括咖啡）供給斷斷續續，主辦國埃及一開始就提出損失與損害議題，相對地忽略了在COP 26設定要積極進行強化減排的討論，導致一些歐美國家不滿，更揚言退出COP 27。甚至有報導揶揄會議之所以終於能達成結論，是因為與會成員睡眠不足與疲累，且必須有個交代的壓力下才妥協完成，而不是達成了關鍵性的政治上突破。

COP 27最大的亮點，就是設立1000億美元損失與損害基金的決議。損失與損害議題最早於1991年由太平洋低地島國萬那杜共和國提出，認為應該在聯合國督導下設立保險機制，協助負擔海平面上升造成的損失。之後類似訴求不斷被提出，但由於已開發國家害怕承擔賠償責任，因此被忽視了30年。巴基斯坦氣候部長雷曼（Sherry Rehman）是COP 27共同主席之一，她在大會演講中以去年夏天巴基斯坦破紀錄雨量與洪水造成300億美元的經濟損失為引子，訴說反烏托邦情境已迫在眉睫，要求國際援助。她的訴求被形容為77國集團（Group of 77, G77）〔註〕的外交突襲，在2012年損失與損害首次納入COP決議文的十年後，開啟了損失與損害的熱烈討論，最終獲得突破性進展。

〔註〕G77 於1964 年6 月15 日成立，由開發中國家組成的經濟組織，創始成員有77 國，現已集結了134 個發展中國家。

雖然有了損失與損害基金的歷史性突破，但這只是起點，資金何時到位、有多少資金、哪些國家有義務要貢獻等關鍵議題仍毫無頭緒。以綠色氣候基金為例，事隔這麼多年資金從未完整到位，因此許多報導仍抱持懷疑態度看待這項成就，質疑資金是否真的會到位。對此巴貝多首相莫特利（Mia Mottley）提出了一個相當有創意的想法，就是透過國際貨幣基金（International Monetary Fund, IMF）與世界銀行（World Bank, WB）等國際金融機構，針對氣候變遷相關問題提供資金與貸款，但得先改變這些機構不太重視氣候變遷議題的慣性與操作方式。另外，俄烏戰爭與COVID-19已經重創了貧窮的國家，讓他們更無力解決氣候變遷帶來的損失。富裕的國家也因為相同因素造成經濟狀況不佳，在短期內是否有能力或有意願提供金援也是問題。

至於誰有義務提供資金，歐美國家認為應該以目前的排放量來匡列，而不是以歷史排放來論斷；也就是說目前全球排放量大的國家如中國也需承擔責任。而且必須重新定義已開發與開發中國家，因為如果以過往的分類方式，中國與新加坡都被列為開發中國家。諸多問題都必須在未來經過許多會議、國際折衝與妥協才有機會進一步釐清。以過往經驗來看，各國恐怕難以在短期內達成共識。

太緩慢還替化石燃料開後門，COP 27的失敗之處

即使有成立損失與損害基金此一進展，許多國家對於COP 27未能在深化與加速減排取得進展十分失望，甚至認為COP 27是一次失敗的會議。COP 26主席夏爾馬（Alok Sharma）就抱怨更具體的減排作為都被忽略：「2025年達到排放高峰⋯⋯不在文內；減煤的具體後續作為⋯⋯不在文內；排除所有化石燃料的明確承諾⋯⋯不在文內。」馬爾地夫環境部長肖納（Aminath Shauna）說：「當我們在減緩與調適議題都失敗的情況下，為何要慶祝損失與損害？」對低地島國而言，盡快且大幅減排、遏止海平面上升趨勢、微小化調適需求，可能比損失與損害更迫切。

此外，COP 27納入了允許低排放轉型的條文，也被認為是為天然氣開發開了後門。許多人抱怨化石燃料業者頻繁穿梭於會場，以及沙烏地阿拉伯在最後擋住廢除石油與天然氣等字眼寫入最後的決議文。更有人明確指控埃及裔主席提出了保護石油與天然氣產國與業者的條文，認為此一現象在COP 28不能再發生。

COP 27會前，聯合國排放差距報告以「機會之窗即將關閉」（The Closing Window）為標題，明示排放差距毫無改善跡象，去年溫室氣體排放將破紀錄。《經濟學人》更以「與1.5℃說再見」（Say Goodbye to 1.5℃）為封面標題，指出問題的嚴重性。COP 26著重於減排，COP 27訴求氣候正義，顯見主辦國握有相當的主導性，2023年COP 28將在產油大國阿拉伯聯合大公國舉行，倡議迅速減排的國家與團體感到忐忑不安。某些評論擔憂不僅達不到COP 26減排承諾下的2.5℃，甚至無法排除3℃的可能性。突破與失望夾雜，凸顯氣候變遷政治的複雜性與高挑戰性。

減緩、調適、損失與損害，是氣候變遷的一體三面。有野心的減碳作為可以降低調適所需的開銷，合適的減緩與調適可減少氣候災害重建的經費，三者互相連動，無法排列優先次序，需要同步解決。以目前情況看來，世界各國基於各式各樣的理由，還不知道如何同時處理這一體三面的問題。

（Photo by Jas Min on Unsplash）

COP 27給臺灣的訊息

COP 27面對的是國際問題，也是臺灣的問題。COP 27給臺灣的訊息，可從三方面進行思考。首先，損失與損害基金的推行、覓集與使用，將於COP 28揭曉。臺灣不是聯合國會員，能否置身事外？如果資金的捐助情況不理想，會不會依據碳排直接徵收。雖然臺灣對全球碳排量的貢獻不到0.6％，但人均排放量高居19名（若排除人口數少於500萬的國家，臺灣則是第六名），是否可能被直接要求支付鉅額費用，需要密切觀察。

其次，臺灣不是COP會員國，僅能以非官方組織方式參加周邊會議，無法參加正式的國際政治協商與折衝會議。但也因為國內參加成員的層級有限，無法充分體會國際在氣候變遷問題的具體作為，感受不到直接的壓力。或許臺灣正是因此在氣候變遷衝擊、調適與減緩議題上，總是落後國際腳步。這是難以突破的外交困境，但仍需極力尋求突破點，做好面對氣候變遷衝擊的準備，以及因應國際的氣候變遷政治壓力。

最後，在COP的討論中，調適與減緩同等重要，損失與損害也是調適的延伸。基於國際淨零轉型對國內經濟的衝擊，政府於去年3月宣示2050淨零轉型政策，未來八年將投入9000億經費於減碳科技與措施，展現破釜沉舟魄力，是量子跳躍級的轉變。相對的，調適在國際上普遍認為受到重視的程度遠低於減緩，在國內更是遠遠不及。國家氣候變遷調適行動方案第三期計畫正在進行規劃，也需要有額外預算的投入以徹底了解未來氣候變遷對臺灣的衝擊，完成有科學依據的風險推估才能規劃出合宜的調適方案。調適行動方案已經完成兩期，我們對前述的衝擊與風險是否有全面的理解，也是亟需檢視的問題。

總結COP 27的訊息，現階段全球減排不如預期，升溫超過2℃甚至更高的機率不低。臺灣要達到淨零轉型的目標，將需要健全的兩條腿──調適與減緩──並重，不能偏廢。