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2018-08-01容易遺忘的教訓：臺灣地震防災對策何去何從
440 期
Author 作者
馬士元／銘傳大學都市規劃與防災學系副教授、臺灣防災教育訓練學會秘書長。
2018年2月6日深夜，花蓮市區在94次有感地震後，發生規模6.2的淺層強震，花蓮市區在震度7級的搖晃下，造成嚴重災情。這是繼2年前臺南震災後，臺灣最嚴重的地震災害，也再度喚起民眾對於地震防災的關切。只是震災發生後不到3個月，社會輿論對於地震防災對策的熱度早已一如往常地淡去。
面對這個最大的自然災害威脅，臺灣民眾與各級政府漠視的態度，與先進國家比較，顯得落差甚大。明年即為1999年集集大地震20週年，也是莫拉克風災10週年、八七水災60週年，基本上25歲以下的國民，對於廣域地震災害可說是缺乏體驗。因此，如何持續建構地震防災的意識，並有策略地推動降低地震災損威脅、讓社會與企業加入共同合作，政府責無旁貸。
臺灣政府的地震對策缺乏戰略思考
如果在網路上搜尋「臺灣地震防災策略」，值得參考的或許只有2015年中央研究院邀集學者編寫的〈大規模地震災害防治策略建議書〉，而且還不是政府官方具體的防災策略宣示。臺灣從法制面的災害防救法、災害防救基本計畫到震災災害防救業務計畫，多數的內容都是工作項目的宣示而已，至於預定的防災目標為何、達到預期目標的手法、其他搭配的法規與政策工具，全是一團謎。
雖說多數縣市從2009年起參與內政部消防署主導的「災害防救深耕計畫」以來，已針對轄區內的震災情境進行模擬，但是和中央的問題一樣，若為落實到縣市與鄉鎮市區層級的地區災害防救計畫，對於實際的減災目標、具體方法、政策工具等，全部都是空白，只有欠缺詳細需求估算的救災準備，以及不斷進行的演習，但是到底這些準備是否足夠，政府並沒有給民眾一個明確的答案。
地震應援楷模──日本是怎麼做的？
以鄰國日本為例，除了「災害對策基本法」以及「防災基本計畫」外，1978年該國政府也提案訂定「大規模地震對策特別措置法」來強化政府的地震預警和應變措施，而該國國會更於1980年訂定「地震財特法」、1995年訂定「地震防災對策特別措置法」，來規範地震災害的災前整備，並作為與政府預算支持方案，數個法案建構從地震觀測、研究、預警、災前整備與緊急應變等政策工具。
自阪神地震後，對於海溝型地震、都會區直下地震的威脅，也分別依據地震分區防災的需要，訂定特別法或者整合型計畫，來處理跨行政區的各種地震防災策略議題，這裡面包括了內閣府針對各地區震災風險，所公布的情境假設與模擬方法，直接要求政府、企業與社區共同面對問題。
以日本人最擔憂的「東京都首都圈風險」來說，依據模擬推估，萬一發生最嚴重的東京灣北部規模7.3地震，將可能造成高達61萬棟房屋損毀、9700人罹難、147600人負傷、經濟損失95兆日圓、339萬人必須避難、517萬人返家困難等嚴重災情。
是故，內閣府依據首都直下地震對策特別措置法，邀集首都圈地方政府自2014年起，指定東京都、埼玉縣、千葉縣、神奈川縣的全境，以及茨城、櫪木、群馬、山梨、長野、靜岡六縣的部分區域，共一都九縣310個地方行政區，納入所謂「首都直下地震緊急對策區域」，並依據首都直下地震緊急對策推進基本計畫，針對中央政府的持續運作、地方政府與特定企業震災之應變問題，分別定出減災與整備目標，並且分年分階段完成各種對策實施（圖一）。
根據這樣的規劃，在應變準備部分，一都九縣310個地方行政區被整合在具體的六大項救災整備計畫中：包含搜救與消防、醫療支援、物資支援、能源支援、緊急運送與防災據點、返家困難等。然後每年各級政府依據這六大項目，分別規劃整備目標的達成與組合演練，確保計畫可被執行並持續修正。更重要的是，這六大救災整備計畫定義日本「43個一級行政區對首都圈的支援方案」，如何有效地分配各地蜂湧而來的救災資源，在事先都完成規劃，以避免災時互相扞格與混亂（圖二）。
缺乏結構化整備的「臺式」策略
反觀臺灣，各地方政府地區災害防治計畫各行其是，嚴重缺乏區域性互相援助的預先規劃。如臺南與花蓮兩次地震，中央與各地方投入大量人力資源協助救災，民間支援也非常迅速，看似效率極高，然多為臨時決策且未依據事先分配來動員，面對災點有限的局面尚可因應，萬一是多點廣域災害，如此模式勢必面臨極大挑戰。
再以大臺北地區的北北基桃4個地方政府為例，至今仍然缺乏跨地方政府的具體防災策略，甚至連指揮體系架構都完全不同，若發生如山腳斷層的直下地震，災時來自全國資源如何分配、中央政府的機能維持與救援如何進行也沒有方案。歷年來北部各縣市的震災演習仍有待構想整合，劇本每年隨長官要求刻意設計，缺乏跨區域的長期災害整備目標，也就不會有完整的演習目標與計畫，政府各級機關甚至不知道為何而戰與如何而戰。在中央缺乏防災戰略下，首都圈如此鬆散，其他縣市的狀況可想而知。
法制與體系的先天缺陷
為何臺灣缺乏地震防災戰略，這部分必須要從先天上的法制缺陷來討論。
全面思考型的防救災架構：全災型設計先進國家面對災害與緊急事件的對策需求，大多具備從戰略到戰術等不同層次的規劃來逐級推動落實。以美國國土安全部為例，承襲美國聯邦政府體系一貫的管理思維，於2016年頒訂國家計畫體系原則（National Planning System），並將所有政府對策分為戰略層級、跨域運作層級及戰術層級，因此在如預防、保護、減災、應變、復原等防災五大任務領域（Mission Areas）上，每個任務領域的特定議題，就會分別具備如上的應對策略、跨部門作業與各部門戰術計畫，且不僅各級政府、連重要企業都一樣適用。這一點跟日本地震防災的規劃如出一轍，也就是想定與策略、跨部門整合、特定對策執行計畫等，透過不同層級規劃來逐步落實（圖三）。
再者，災害防救之管理架構，國際上多以「全災型設計（all-hazard approach）」之概念來統整防救災事務。全災型設計有3個層次：第一是無論各種災害類型、現場指揮系統以及動員程序，都出自於類似的架構與協定；第二是政府機關必須有一個單位，要負責因應所有類型災害，設計出共通性的協調指揮規範，以及整合各部門共同運作的緊急程序；第三是無論各種機關或關鍵基礎設施與資源營運企業，必須為所有可能發生的災害類型，就自己的負責範圍內充分準備。
如日本的中央防災體系，依據災害對策基本法，以內閣防災擔當大臣為首，下設龐大的跨部門防災規劃幕僚群，再指定24個防災部會與83個公共機關，各部會機關設置專職防災部門與人員構成團隊。這些部會機關必須針對「所有類型災害」擬定部門對策，再由內閣府防災擔當針對國家重大災害威脅，如首都直下震災、海嘯、傳染病、飛彈等，擬定或假設跨部門之減災整備計畫。又如美國採取國家計畫體系與五大任務領域互相扣合，以國家綱要與目標（National Planning Frameworks and Goals）為首，由部會分別提出風險降低之因應規劃與互相支援設計，而國家整備與應變則由國土安全部統籌。
各司其職卻疏於策略交流：臺灣治災的災因導向設計
然而，臺灣的災害防救體系，卻因為「災因導向設計」，導致分工支離破碎。現行災防法第3條，將各種災害管理權限「分配」給內政、經濟、交通、農業、環保、衛福、原能7個部會，作為「中央災害防救業務主管機關」，對於特定災害防救事務所應具備的戰略、作業、戰術三層級架構幾不存在。
如地震雖由內政部主政，然只要牽涉重要政策如校園防災、關鍵基礎設施防震、持續運作、民眾避難安置、災後通訊水電能源恢復等議題，均非內政部所能管轄，如此又怎麼能在所謂「震災災害防救業務計畫」中同時規範國家策略、跨部門運作與各部門執行計畫？
又如衛生福利部負責國內醫療資源調度，災害防救法卻僅指定傳染病管制體系之生物病原災害，造成衛福部醫事體系難以融入防救災的業務分工，最著名的例子就是八仙事件，其核心問題為燒燙傷醫療問題，但由於災因管理設計，到底何部會依法必須開設應變中心，成為互相推諉的藉口；而高雄氣爆事件，正是因為災防法缺乏明確災害定義，導致內政部經濟部互相要求對方負責；再如空難由交通部主政，但僅有飛安問題實際由交通部主管，發生事故如基隆河復興航空空難，實際救災單位為消防與海巡體系，交通部完全無力指揮。
各式案例一再顯示災害防救法第3條設計不當，為我國災害整備與應變體系運作之主要亂源。除災害防救法第3條外，我國由於災害防救法於莫拉克風災後修法錯誤，行政院組織完全沒有考慮國家重大災害威脅之需要，撤銷行政院災害防救委員會，因此目前中央災害防救缺乏統籌組織，也造成行政院災害防救辦公室、國土安全辦公室均為幕僚機關，無法主管法案、擬定政策、推動業務，加上人力嚴重不足，導致跨部會、跨域重要防災議題，長期缺乏有效之協調與進度控管，導致如日本內閣府防災擔當、美國國土安全部等有能力推動全國性防災對策的機制，在我國付之闕如。日前，中國宣佈仿效美國成立「應急管理部」，統籌整合全國防災整備應變業務，如果我國一再忽視全球潮流，未來面對重大災害的能力將不斷流失。
臺灣在防災上仍缺乏一致標準
由於長期缺乏全國防災機制之整合，目前各地方政府後果管理機制分歧，從應變中心到現場管理，全國缺乏一致性標準。美國幅員之大，尚有「國家事故管理體系（NIMS）」作為全國共通標準，而臺灣國土與行政轄區數量甚少，卻依然各行其是，從中央到縣市，23個主要的災害應變中心結構組織竟完全不相同，不僅指揮調度無法系統化，災情資訊傳遞以及防災資訊系統設計更是造成莫大困難。
此外，由於長期土法煉鋼，缺乏國際先進國家經驗導入，災害現場管理落後，無論指揮、通訊、後勤紊亂，欠缺如美國聯合現場應變（JFO）的概念，近年的災害案例均證明，單點災害尚可因應，若多達十處以上之廣域災害，指揮體系與後勤將可能完全失靈。而平時演習設計落後，缺乏決策模擬、動員集結的概念，兵棋推演長年以唸稿方式進行，實兵操演每每也以天降神兵、聲光十足方式敷衍長官，常被譏為「兵推像告別式、操演像馬戲團」。
結語
日本東京都發給居民的防災手冊『東京防災』，開頭便寫著：「預測表明，30年以內將會有70％概率在首都正下方發生地震。您，做好防災準備了嗎？」。事實上，日本自從阪神大地震以後，就逐年設法同步強化政府與民眾的防災準備，東日本大地震後，更是有系統地推動各種地震防災策略的落實，例如東京都就優先針對救災所需要的「緊急交通路」兩側之建築物進行耐震結構的補強與整建，並且預計在2020年以前完成。而對於年初因為首都圈大雪造成的物資運送困難，也設法與民間物流體系建立災時運送與倉儲相關的協定，並且配合緊急交通路網的管制作業，預先規劃大震災時物資輸送的方案（圖四），這也顯示災後運作的細節，並非由政府獨自完成，更需要民間企業的整體合作。
據中央大學李錫堤教授的推算，與日本一樣飽受地震威脅的臺灣（尤其是脆弱度最高的北部地區）未來20年內在大台北地區至少會發生一次6級地震的聯合機率是93.38％，可是臺灣的地震防災對策，從國家戰略到對地震災後的各種細節都缺乏規劃，長年來各級政府的災害防救計畫也僅有敘述性的防災工作項目，不旦對跨行政區、跨部門的合作缺乏架構，對於災後不同時序下，政府、企業與民眾對於各種應變作為應有的事先整備概念更是缺乏。
以臺灣目前既有的地震防災規劃來說，在大規模地震的情境下，連政府是否能確保自己順利運作都還是問號、企業能不能持續營運來支援整個社會的災後需求更是個未知數，因此臺灣的地震防災對策要何去何從？政府到底有沒有決心改革現有的不足，需要社會大眾持續的關心與督促。