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2020-07-15Where is WHO？臺灣在全球衛生的舞台 463 期

Author 作者簡瑋廷／臺北醫學大學全球衛生暨發展碩士學位學程研究生。邱亞文／臺北醫學大學全球衛生暨發展碩士學位學程主任暨教授；邱弘毅／臺北醫學大學應用分子流行病學碩士學位學程主任暨特聘教授。

從今（2020）年三月到現在，筆者群用了三期的篇幅，從COVID-19疫情切入，探究世界衛生組織（World Health Organization, WHO）及國際衛生條例（International Health Regulations, IHR）在全球防疫所扮演的角色，以及WHO創立的緣由與組織架構，也重溫73年來臺灣與WHO的分分合合。臺灣除了WHO，在全球衛生場域又該何去何從？這系列文章的最後一篇，筆者群將討論臺灣參與WHO的契機與困境，並提出短中長期可能的策略。

臺灣參與WHO的契機與困境

今年5月18日，第73屆世界衛生大會（World Health Assembly, WHA）在全球COVID-19疫情的籠罩下，以精簡議程、視訊會議的形式召開。連著這次，臺灣已連續四年未受邀參加，我國14個友邦也再度致函WHO幹事長譚德塞（Tedros Adhanom Ghebreyesus），籲邀請臺灣以觀察員身分參WHA。

由於臺灣防疫成果獲國際關注，支持臺灣參與WHA的聲浪創下近年新高，包括以美國、日本為首，加拿大、英國、法國、德國、澳洲與紐西蘭等八國，共同以口頭外交照會的方式，敦促接納臺灣成為WHA觀察員；另有超過有40位各國政要與600位各國議員，以多元方式表達對臺灣參與WHO的支持。WHO於記者會中回應表示，於會員國意見不一致，幹事長無權發出邀請，須經大會全體會員國共同決定，臺灣與會案亦已送交總務委員會（General Committee）。然而，由於本次會議的時間與形式限制，又為避免模糊COVID-19議題的焦點，臺灣與會案將延至今年下半年WHA實體會議時再行討論。第73屆WHA視訊會議才剛落幕，美國總統川普（Donald John Trump）就在5月29日的白宮記者會拋出震撼彈，表示即日起終止與WHO的關係，並將援助WHO的資金（約每年4.5億美元）轉至其它值得挹注、具急迫性的全球公共衛生項目。在全球COVID-19造成1000萬人感染、50萬人死亡，且仍未見盡頭的現在，川普此舉猶如雪上加霜，引發各界譁然。

圖一：第73屆WHA因全球COVID-19疫情改以精簡議程、視訊會議的形式召開。（WHO）

而對我方而言，這亦將大幅削弱臺灣參與WHO的支持力道。2020~2021年的WHO雙年度預算中，會員國會費共約9.5億美元，其中以美國最高，約佔22％，中國則首次超越日本躍居第二（約12％），美國此刻的退出，將使中國成為WHO會費最高的國家，加上中國國家主席習近平於今年WHA致詞時承諾未來兩年提供20億美元協助全球抗疫，中國很有可能成為WHO新的大金主；原本就已舉步維艱的臺灣參與WHO之路，其阻力更可能隨著中國影響力的再提升而增加。

回顧我國自1997年至今積極爭取加入WHO的歷程（請參見《科技報導》461及462期〈What is WHO？臺灣與WHO的73年分合史〉），2009年至2016年，臺灣連續八年獲得時任幹事長的陳馮富珍邀請，以中華臺北（Chinese Taipei）為名、觀察員的身分參與WHA，顯見今年WHO聲稱「幹事長無權發出邀請」實為推託之辭。而歷年我國透過友邦提案申請加入WHO或邀請臺灣以觀察員身分參與WHA，包括1997年至2008年、2017年至2019年共15屆，在總務委員會每戰必敗，委員會主席屢屢以我案尚未獲得共識為由，不建議納入大會議程；即便是1997年、2004年、2007年3屆在WHA大會上透過友邦促成公開表決，仍皆分別以19票比128票、25票比133票、17票比148票懸殊的比數鎩羽而歸，即使是美、日兩國雙雙投票支持的2004年，離成功將我案納入大會議程都還有一段不小的差距，更遑論成功通過我案。倘若WHA實體會議真能如預期於今年10月、11月間成行，「臺灣與會案」要擺脫過往的宿命，亟需克服。

圖二：美國總統川普於5月29日白宮記者會表示，即日起終止與WHO的關係。（Flickr-The White House, https:// flic.kr/p/2iEdz2q）

如前所述，全球已有超過600位各國議員公開支持我國參與WHO，反觀我國立法院仍未凝聚共識與聲量；連跨越藍綠政府的5位歷任衛生署長（林奏延、楊志良、葉金川、涂醒哲及張博雅）都能共同出面凝聚全民共識，立法院更應朝野齊心以具體行動回應臺灣加入WHO的提案，主動爭取加入WHA觀察員之一的「國際國會聯盟（InterParliamentary Union, IPU）」，也是展現我國意志的一大步。臺灣各醫療衛生相關專業學會，如台灣公共衛生學會、台灣護理學會、中華民國醫師公會全國聯合會、中華民國牙醫師公會全國聯合會等，都長年耕耘於所屬專業的世界聯會組織，亦應群起呼籲，從民間助攻我國政府爭取參與WHO。

從Taiwan can help 到Taiwan is helping

回顧2003年，嚴重急性呼吸道症候群（Severe Acute Respiratory Syndrome, SARS）給了臺灣一次慘痛的教訓。17年磨一劍，如今面對肆虐全球的COVID-19，臺灣透過一連串具前瞻性的超前部署措施，已超過兩個月無新增本土病例，是全球極少數沒有爆發社區感染的國家。在國內物資不虞匱乏的前提下，臺灣更已捐助全球超過2000萬片的醫用口罩，並支援包含美國、日本、歐洲、友邦、新南向政策目標國家、非洲以及中東地區等疫情嚴重國家的第一線醫療人員需求。除了口罩之外，臺灣也積極在治療、技術、檢驗與疫苗等方面積極與國際合作，喊出「Taiwan Can Help, and Taiwan is Helping!」的口號，透過具體的貢獻，希望向國際社會和WHO證明，納入臺灣絕對是對全球衛生百利而無一害的明智之舉。

臺灣曾在第二次世界大戰後的數十年間，接受來自以美國為首，WHO、聯合國兒童基金會（United Nations Children's Fund, UNICEF）以及洛克菲勒基金會（Rockefeller Foundation）等組織的經費、物資與技術支援，包括臺灣瘧疾、天花、狂犬病的根除，結核病防治、婦幼健康以及醫護訓練等方面的發展，都有國際醫療援助的投注。臺灣對全球國際醫療做出的貢獻亦非從這次COVID-19疫情才開始，早自1962年我國派駐第一個常駐北非利比亞的醫療團，臺灣就一直積極從受援國的角色轉變為援助國，至今已逾半個世紀，從未間斷。

而外交部也於1996年成立國際合作發展基金會（International Cooperation and Development Fund, ICDF）並推行總體援助工作，醫療衛生更是其中重要的一環；醫療衛生援助的方式也從過去單純派駐醫療團，漸轉為以醫療衛生基礎建設、體系強化以及人員技術訓練為主的方式，結合聯合國千禧年發展目標（Millennium Development Goals, MDGs）和永續發展目標（Sustainable Development Goals, SDGs），確保臺灣在該領域與世界並進。非官方的國際慈濟人醫會、台灣路竹會與財團法人羅慧夫顱顏基金會等，過去數十年間在全球上百國進行醫療以及人道援助，成效卓著之外也大大提升了臺灣的國際能見度。無論官方或非官方的種種努力，都讓「Taiwan Can Help」不僅僅是一句口號，這也證明了臺灣雖被排除於WHO之外，卻不曾影響我們為國際醫療衛生盡一己之力的決心，過去50年如此，未來亦復如是。

圖三：臺灣已捐助超過2000萬片的醫用口罩，支援全球第一線醫療人員需求。（Twitter@MOFA_Taiwan）

臺灣在全球衛生的其它舞台

2003年SARS爆發，臺灣的境遇曾激起國際對臺灣的討論、同情與支持，然2003~2004年臺灣在WHO雖獲得空前的支持，亦遭遇中國空前的阻力，最後「臺灣與會案」仍功敗垂成。時隔17年，此次提案在COVID-19疫情下宛如歷史重演，如今的國際情勢、中美關係較之當年更加詭譎多變，臺灣又該如何避免重蹈覆轍？除了WHO之外，臺灣有無其它的國際舞台？

以亞太經濟合作組織（AsiaPacific Economic Cooperation, APEC）為例，由於APEC並不屬於聯合國系統，同時也是臺灣目前唯一能夠「正式參與」的政府間國際組織，可能是臺灣除了WHO之外，可與國際衛生接軌的突破口。臺灣近年積極配合APEC衛生安全發展主軸，主、協辦許多醫療衛生計畫，如2019年衛生福利部中央健康保險署舉辦的APEC醫療資訊分享國際研討會、國民健康署舉辦的APEC慢性病及其危險因子之智慧照護國際研討會等，可說充分利用我國強項，巧妙結合醫療衛生專業與資通訊高科技。而這次臺灣能在COVID-19疫情中游刃有餘，健保大數據、醫療雲、電子圍籬等醫療資訊臺灣優勢，絕對是不可抹滅的大功臣，臺灣也絕對有實力成為區域甚至全球數位健康（digital health）的領頭羊，藉此開拓我國的全球衛生舞台。乘著成功對抗COVID-19疫情及「口罩外交」的聲勢與好評，我方應提議於APEC架構下，在臺設置區域傳染病研究中心及區域重災物流調度中心，發揮臺灣位處東南亞與東北亞戰略樞紐的地理優勢，建立我國與區域內各方的合作，以便即時對災難疫情進行救助、有效率調度物資，以降低傷亡和經貿衝擊。

另一方面，在川普宣稱終止與WHO的關係後，美國是否有可能「另起爐灶」？WHO的發展已逾70年，組織涵蓋全球六大區域，轄下超過150個國家辦公室、7000名職員，功能職掌更是包山包海，美國要在短時間內成立一個新的組織完全取而代之，談何容易？但針對全球傳染病防治領域，2014年2月營運生效的「全球衛生安全議程（Global Health Security Agenda, GHSA）」便是可能的下手目標。GHSA是一個以IHR為基礎，美國疾病管制與預防中心（Centers for Disease Control and Prevention, CDC）為核心，聯合WHO、聯合國糧食及農業組織（Food and Agriculture Organization, FAO）與世界動物衛生組織（World Organisation for Animal Health, OIE）等國際組織，協助成員建置或提升其面對傳染性疾病核心能力的網絡。近年，在疾病管制署的主導下，臺灣亦積極推動加入GHSA，除參與相關會議外，更與國際同步，於2016年邀請美國匹茲堡大學醫學中心衛生安全中心（UPMC Center for Health Security）的團隊來臺協助辦理與GHSA相關的自願性外部評核（Joint External Evaluation, JEE）。

圖四：外交部於1996年成立國際合作發展基金會，推動醫療衛生援助我國友邦。（中華民國外交部）

臺灣在總統蔡英文的領導下走向

親美的路線，然而在川普宣布退出WHO後，似讓臺灣加入WHO的支持聲量與基礎產生動搖，來自中國的阻力更是有增無減。臺灣當然不應放棄WHO這目前仍是全球最大、最重要的國際政府間衛生機構，但誠如衛生福利部部長陳時中所言：「世界建立新的互信防疫平台，臺灣也會積極爭取加入。」臺灣不宜將所有雞蛋放在同一個籃子裡，且應更積極加入全球各醫療衛生平台與多邊組織，這些努力從來就不是為了與誰對抗，而是為了臺灣2378萬人民的健康人權，也為了實現全球衛生「全民皆健康（Health For All）」、「不遺漏任何一人（Leaving no one behind）」的普世價值。多年來，臺灣一本WHO創立的初衷，實踐互助扶弱的精神，共同維護健康人權，已開始在全球衛生舞台發光發熱。

臺灣加強全球衛生的基石與展望

如果說臺灣最美的風景是人，最強的軟實力便是專業人才。全球衛生是個跨領域學門，除結合醫療和公共衛生，亦須涉獵政治、經濟、法律、外交、資訊科技、社會發展、國際關係與系統思維等。臺灣要在全球衛生的舞台上立足，人才的培育是亟需強化的一環，我國應結合公、私部門，建立系統性的全球衛生教育體制，將全球衛生重點議題（如 WHO、SDGs等）編入教科書，鼓勵大專院校設置全球衛生、國際組織相關研究所，學術界包括科技部、衛生福利部、教育部、國家衛生研究院、中央研究院及相關部會須建立機制並提供誘因與經費，鼓勵從事全球衛生與發展的相關研究。

圖五：疾病管制署邀請美國團隊來台協助辦理與GHSA相關的自願性外部評核JEE。前排中坐者主席為前署長郭旭崧教授。（衛生福利部疾病管制署）

歷經20年的奮鬥，立法院終於在今年5月15日三讀通過「公共衛生師法」，為臺灣公共衛生發展的重要里程碑，更是亞洲第一。臺灣的醫療衛生發展長期重「醫」輕「衛」，以保障全民健康的角度而言，實應「公衛先行，醫療在後」，公共衛生的紕漏，後果可能是醫療體系的崩潰，公衛專業對眼下的疫情監測分析與群體健康政策等更有重大助益。WHO是世界「衛生」組織，從來就不是世界醫學組織（World Medical Organization），醫療只是衛生體系其中的一環，不代表全部；預防、保健本應重於治療，公共衛生更是全球衛生的基石。臺灣加入WHO可能為國際政治所囿，但這從不曾阻礙臺灣追求醫療衛生的卓越，臺灣自1995年實施全民健康保險至今成果有目共睹，聯合國列為2030年全球目標的「全民健康覆蓋（Universal Health Coverage, UHC）」，對臺灣來說已是令人引以為傲的現在進行式；「公共衛生師法」在瘟疫蔓延的此時通過並非巧合，象徵的是臺灣將讓國際無法忽視的健康未來式。

延伸閱讀
1. 邱亞文，《世界衛生組織：體制、功能與發展》，第十、十一章，財團法人臺灣新世紀文教基金會臺灣聯合國研究中心，2008年。
2. 陳厚全、商東福、邱亞文，《國際衛生》，第六、七、八、十五章，華杏出版社，2012年。