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2020-06-12What is WHO？臺灣與WHO的73年分合史（下）
462 期
Author 作者
楊予安／臺北醫學大學全球衛生暨發展碩士學位學程研究生；簡瑋廷／臺北醫學大學全球衛生暨發展碩士學位學程研究生；邱亞文／臺北醫學大學全球衛生暨發展碩士學位學程主任暨教授。
《科技報導》461期，筆者群介紹了世界衛生組織（World Health Organization, WHO）自1948年創立，至1972年因中華民國（臺灣）與中國代表權之爭，我國退出聯合國及相關組織，約莫25年間的「熱戀蜜月期」；以及1972年退出至1997年，第二個25年間，我國與WHO關係卻降至冰點的「分手冷戰期」。
本篇將接著介紹臺灣自1997年開始努力躋身世界醫療衛生體系的奮鬥歷程。
1997～2009努力復合期：熱臉貼上冷屁股
1997年，H5N1禽流感疫情相繼在中國及香港爆發，我國意識到被排拒於全球防疫網絡與衛生體系的危機，開始透過各種正式、非正式管道嘗試與WHO接觸。當時，除時任外交部長蔣孝嚴（時為章孝嚴）代表致函WHO幹事長中嶋宏（Hiroshi Nakajima）表達盼成為世界衛生大會（World Health Assembly, WHA）觀察員的意願外，也透過友邦在WHA正式提案邀請我國以觀察員身分參與，我國更積極在WHO所重視的各項議題、醫療衛生治理標準上主動推行，務求與其同步。
儘管頻頻釋出善意，WHO秘書處及幹事長囿於25.1號決議等法理因素和「一個中國」原則，多抱持謹慎態度，甚或不予理會。2000年5月，代表民進黨參選的陳水扁當選總統，我國完成首次政黨輪替，推動參與WHO更顯熱切，甚至在行政院成立跨部會專案小組，年年策動友邦在WHA提案，派遣由衛生署長所領導的行動團在WHA會議期間前往日內瓦；雖然在中國動員親中國家的反對下，該案連列入議程都被否決，但國際支持聲浪有逐漸成長的趨勢，美國總統布希（George W. Bush）簽署眾議院428號支持我國成為WHA觀察員的法案、重量級國際非政府組織，包括世界醫師會、歐洲醫師會理事會相繼通過支持我國成為WHA觀察員的決議等，都是臺灣這段期間努力的軌跡。
2002年底，嚴重急性呼吸道症候群（Severe Acute Respiratory Syndrome, SARS）疫情自中國廣東省爆發，迅速蔓延至全亞洲，全球共有超過8000人感染、近800人死亡，經濟損失超過300億美元。作為新興傳染病，全球在當時對SARS幾無所知，致病機轉、傳染途徑皆不明，謠言四起、人心惶惶。臺灣在2003年3月14日出現第一例SARS確診病例，立即主動多次向WHO通報，更同時向WHO幹事長布倫特蘭（Gro Harlem Brundtland）夫人、WHO傳染疾病局負責人賀曼（David L. Heymann）及西太平洋區幹事長尾身茂（Shigeru Omi）等表達我方尋求協助的迫切，我國政府向WHO連續發出5封求救電子郵件，遲至3月底才終於接獲WHO的回應，5月3日才有WHO專家抵臺提供協助。更令人感到挫折的是，WHO針對我國詢問SARS相關資訊及檢驗試劑的要求，均以「向北京拿」作為回覆。最終SARS在我國共造成346人感染，其中73人死亡，在全球僅次於中國和香港，也是最晚被WHO自疫區除名的地區之一。若WHO能更早對我國伸出援手或即時提供疫情相關資訊，或能降低疫情的嚴重程度。
2003年WHA，因SARS疫情影響，國際社會深切認知到，面對傳染病亟需全球共同行動，也凸顯了提案邀請我方以觀察員身分參與WHA的正當性，但當時中國副總理吳儀卻在會中發言：「我嚴正指出，邀請臺灣參與WHO於法不符、於理不容、於情不合！」並動員多達27國發言反對我案，最後會議主席以該案無共識，裁示不列入議程。會後，我國媒體於場外針對SARS疫情向中國官員大喊：「你們聽到臺灣2300萬人的需要嗎？」時為中國駐聯合國日內瓦辦事處大使的沙祖康回頭表示：「早就給拒絕了！沒聽到大會做的決定嗎！誰理你們！」其蠻橫態度透過新聞及網路的播送，成為臺灣人SARS疫情中最不堪的回憶。
而中國的大動作不僅於此，2005年5月他們更與WHO秘書處秘密簽訂了備忘錄（Memorandum of Understanding, MOU），內容以「中國台灣」稱呼我方，並嚴格限制了WHO和臺灣的交流，臺灣代表參加WHO辦理的技術性會議，必須在五週前告知中國在日內瓦代表團，並由中國決定可與會之臺灣代表，WHO更會邀請中國專家出席有臺灣代表的會議。
2009～2016獲准參與期：WHA觀察員夠了嗎？
2007年，香港籍的陳馮富珍（Margaret Chan Fung Fu-chun，圖二）在中國的推薦及支持下以一票之差險勝，當選WHO幹事長。2008年，代表中國國民黨的馬英九當選總統，臺灣二度政黨輪替；同年年底，時任中國國家主席的胡錦濤提出「胡六點」，聲明只要在「一中原則」下，不干預臺灣參與國際活動。2009年1月，臺灣便獲准以「臺北聯絡點（Contact Point in Taipei）」的名義加入IHR，4月底，臺灣更首次收到了來自陳馮富珍的邀請函，邀請馬英九政府以中華臺北為名、觀察員的身分參與WHA，自2009~2016年共持續了八屆，葉金川、楊志良、邱文達、蔣丙煌、林奏延等五位歷任衛生署長／衛福部長均曾站上日內瓦萬國宮的講台發表演說，分享我國的醫療衛生成就。
圖二：曾在中國推薦下當選WHO幹事長的陳馮富珍，現為中國清華大學萬科公共衛生與健康學院院長。（By World Economic Forum,CC BY-SA 2.0,Wikimedia）
2016年5月，蔡英文總統甫當選，正值新舊政府將交接之際，WHO的態度就開始產生微妙的變化。除了相較往年延遲至最後一刻才發出邀請，邀請函更首次加註「基於聯合國2758號決議、WHA 25.1號決議，及其所反映的一個中國原則（One-China Principle）」 等字句，而這封警告意味濃厚的邀請函，也是我國最後一次收到來自WHO的邀請。2017年，國台辦發言人安峰山在記者會上表示：「由於民進黨政府拒承認九二共識，因此臺灣參與國際會議的基礎不復存在。」WHO發言人應媒體詢問時亦稱：「未發函邀請臺灣參與WHA係因兩岸無諒解。」
WHA觀察員依WHO的規定，不具選舉及投票權，亦無權擔任WHO相關職位，需經WHA主席、WHO幹事長邀請，或通過大會投票決議，才得以出席大會及其它委員會；會中若要發言，亦需WHA或委員會同意，且僅能取得非機密性或幹事長認可的相關文件。相較於正式會員，觀察員身分的受制於人，加上2005年惡名昭彰的秘密備忘錄，無疑是雙重緊箍咒，讓臺灣在全球衛生場域處處掣肘、頻頻碰壁，許多學者也對臺灣這八年的WHA觀察員經歷不禁有「船過水無痕」之嘆。
歷史補給站
2009年至2019年底，我國受到MOU的箝制，所申請187場技術性會議中，僅有57場獲准參加，七成以上被拒於門外；部分獲准參加的會議可能在數天前才接獲通知，如2019年2月21日，WHO在北京召開的北半球季節性流感疫苗選株會議，直到開會當天凌晨我國才收到通知，以致無法即時派員與會。中國外交部發言人耿爽宣稱：「沒有人比中國中央政府更關心臺灣同胞的健康福祉！」WHO聲明則指出：「WHO在數十年間，與臺灣衛生當局維持密切的技術交流！」如今看來格外諷刺。
2016～2020絕處逢生期：COVID-19是臺灣的轉機嗎？
即便WHO在中國因素干擾下，2017起連續三年均未邀請臺灣參與WHA，但衛福部部長陳時中仍年年率領「臺灣世衛行動團」在WHA會期間前往瑞士日內瓦，與全球醫衛專家於場外進行了上百場的雙邊會談，亦針對「消弭健康不平等」、「慢性病的智慧照護」等臺灣表現優異的主題舉辦專業論壇，分享臺灣的醫衛成果，希望向全球證明「Taiwan Can Help」，臺灣不應也不能被排除於全球醫療衛生體系之外。
圖三：總統蔡英文接見衛福部長陳時中所率領的「臺灣世衛行動團」。（總統府）
2015年，聯合國成立70週年之際，世界領袖們齊聚紐約UN總部，舉行「聯合國發展高峰會」，公布了17項的永續發展目標（Sustainable Development Goals, SDGs），作為未來15年（至2030年）的全球發展方針。醫療衛生方面，SDGs以「全民健康覆蓋（Universal Health Coverage, UHC）」作為最核心迫切的目標，因新型冠狀病毒（COVID-19）疫情而備受爭議的WHO幹事長譚德塞（Tedros Adhanom Ghebreyesus），於2017年競選時其實就是以UHC作為主要政見。
顧名思義，UHC指的就是所有人均能取得基本所需的醫療服務，且不會因病致貧。臺灣自1995年實施全民健保至今，納保率高達99.9%，醫療保健支出占GDP百分比僅6.1%，是全球最低的國家之一，但在評估醫療衛生表現的全民健康覆蓋服務涵蓋指數（UHC Index）上，臺灣卻有高達86的成績，與日本、南韓、新加坡等國並駕齊驅；英國《經濟學人》（The Economist）雜誌曾在「世界健康排行榜（Worldwide Health Rankings）」將臺灣評比為世界第二，僅次於瑞典；2019年，《執行長世界雜誌》（CEOWORLD）的「健康照護指數（Health Care Index）」評比中，將臺灣名列世界第一。以上這些事蹟絕非浪得虛名，「Taiwan Can Help」亦絕非自吹自擂的口號，被聯合國及WHO列為2030年全球目標的UHC，對臺灣來說已是現在進行式。
2019年底，COVID-19疫情自中國湖北省武漢爆發，並迅速蔓延全球。至2020年3月11日，WHO宣布將COVID-19疫情警戒等級升至最高的第六級「全球大流行（Pandemic）」，COVID-19已傳播114國，造成全球超過11萬8千人感染，逾4300人死亡；截至4月底，全球感染人數近300萬，近20萬人死亡。有了2003年SARS的慘痛教訓，臺灣目前在對抗COVID-19疫情的表現亦稱得上是可圈可點，《美國醫學會期刊》（JAMA）的專文分析中指出：「臺灣迅速動員確認個案、防堵疫情、分配必要資源，並運用全民健保和入出境資料追蹤個案，有效化解危機。」又讚揚臺灣政府「超前佈署、每天召開記者會向民眾公開說明疫情、簡要傳達正確醫療訊息，適時、準確且透明地傳遞疫情資訊，讓民眾安心。臺灣彰顯了一個社會應如何迅速因應危機、保護全民利益，堪稱典範。」
圖四：對抗COVID-19臺灣不僅在醫療公衛方面展現出過人的實力，產業方面亦不惶多讓，臺灣製造的口罩已達單日近2000萬片的產量。（總統府）
正值COVID-19疫情在全球蔓延的此刻，臺灣被排除於WHO等國際組織之外的議題再度受到關注。 WHO於2020年2月3日至8日召開的第146屆執委會中，獲得史瓦帝尼、巴拉圭、瓜地馬拉、海地、宏都拉斯、聖克里斯多福及尼維斯、諾魯、馬紹爾群島等8個友邦，以及美國、日本、德國、英國、澳洲、紐西蘭等理念相近國家的輪番發言支持，是多年來支持聲浪最盛的一次。美國參議院外交委員會亞太小組主席與其他六名參議員，更聯名致函WHO幹事長譚德塞，敦促WHO邀請臺灣成為WHA觀察員。
表一：中華民國（臺灣）與WHO各階段關係統整。結語
COVID-19毫無疑問是自1980年代愛滋病（HIV／AIDS）以來最嚴重的全球傳染病，已然超過2002年的SARS及2009年的H1N1新型流感疫情。而經過本次疫情，WHO在全球衛生治理的角色亦勢必發生天翻地覆的改變，短期內雖然仍無任何組織能取代其武林盟主的地位，但國際政治瞬息萬變，對WHO來說，此誠危急存亡之秋；臺灣需要WHO，WHO也絕對需要臺灣。至於臺灣是否能化此全球衛生危機為國際參與的轉機，則有賴政府及全民的共同努力。
全球衛生的範疇廣褒，除了WHO之外，臺灣還有什麼可以發揮的舞台？下篇我們將更深入探討臺灣參與全球衛生事務的不同管道及短、中長期策略，敬請拭目以待！
延伸閱讀
1. 邱亞文，《世界衛生組織：體制、功能與發展》，第二、三、四、十、十一章，財團法人臺灣新世紀文教基金會臺灣聯合國研究中心，2008年。
2. 邱亞文，〈世界衛生組織的發展與挑戰〉，《國際衛生》，第五章，華杏出版社，2012年。