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2017-02-01電業法修正草案三讀審議通過臺灣能源轉型之重要立法
422 期
Author 作者
高銘志／國立清華大學科技法律研究所副教授；電業法修正草案一百問平台創辦者。
今（2017）年1月11日立法院三讀審議通過，50年來最大修正之《電業法》修正草案（簡稱：新法），以開放綠電先行原則，允許再生能源發電業與再生能源售電業進入電力市場，打破以往單一公司獨占電力市場之歷史。且於未來6~9年廠網專業分工後，現存綜合電業將轉型為控股母公司，其下切割成發電子公司與輸配子售電公司，並將於2025年達成非核家園之目標。 臺灣電業自由化，自1995年迄今，相關修正草案已6次進出立法院，惟均因所涉層面甚廣，致延宕20年之久。此次修法7度闖關， 終有突破，可謂甚為艱辛。正因全面電業自由化影響頗鉅，而於氣候變遷下之能源轉型國際趨勢下，此次修法改採二階段修法方式，新法僅是作為能源轉型及第二階段電業自由化之前置規劃，因此嚴謹地 說，新法應係作為第二階段電業自由化前置之能源轉型法案。
新法之精神與重點，概述如下：
（一） 綠能先行
新法經總統令公布施行後1~2.5年，開放再生能源發電業及售電業，可自行選擇直接銷售電能予用戶或台電公司，抑或透過輸配電業轉供代輸電能予用戶。換句話說，民眾未來將具綠電購買選擇權，未必須向台電公司購電，亦可直接向再生能源發電業或售電業者購買再生能源電能。
除開放再生能源發電業及售電業進入售電市場外，新法賦予再生能源發電業諸多優惠之誘因措施，包括在電力系統安全穩定之前提下，取得優先併網、調度之權利；轉供代輸電能之費用，可依其電力排碳係數標準取得優惠之權利；如使用再生能源之自用發電設備，亦可全額銷售；且於一定規模以下， 豁免繳交電力開發協助金及準備備用容量。
（二）電業管制機關之設置
由中央主管機關指定電業管制機關外， 中央主管機關得邀集政府機關、學者專家及相關民間團體召開電力可靠度審議會、電業爭議調處審議會。
（三）廠網分離（分工）
本法公布施行後，輸配電業應建立依經營類別分別計算盈虧，不得交叉補貼之會計分離制度。於廠網分工（約新法公布施行後6~9年）後，除經電業管制機關核准外， 輸配電業不得兼營發電業或售電業，且不得交叉持股。如此台電公司之既有體制， 依此亦將面臨重大變革，其下業務將須於會計制度上區分為發、輸、配、售四大區塊之分離會計制度。又於廠網專業分工後，台電公司又將面臨組織之重大轉型， 即由現有一家綜合電業，分割為三家公司，即控股母公司、發電子公司與輸配售子公司。
（四）開放傳統發電業與再生能源售電業
新法公布施行後，將以開放傳統發電業市場取代現行台電公司招標之單一買方模式， 因此傳統能源之電力市場亦將於新法予以開放。惟須注意的是，新法僅開放傳統能源發電業之發電市場，而非賦予其銷售電能予用戶之權利，因此傳統能源發電業，並無法透過直供或轉供代輸銷售電能予用戶，僅能躉售予台電公司（公用售電業）。
除開放傳統發電業之發電市場外，新法亦開放再生能源發電業之售電市場，使其可藉由直供或以轉供代輸之方式，銷售電能予用戶。另亦開放再生能源售電業，藉此實現所謂綠色電力公司之理念。
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圖一：改革後之電業結構。（資料來源：經濟部，快速瞭解電業改革）
（五）用戶之綠電選擇權全面開放
新法公布施行後，用戶不僅可向台電公司購買電能，亦可連結至再生能源發電業設置之線路（直供），直接向再生能源發電業及售電業購買綠電。當然，也可用既有線路，直接跟再生能源發電業或再生能源售電業購買（轉供）。
（六）電力排碳係數
公用售電業銷售電能予其用戶時，其銷售電能之電力排碳係數應符合電力排碳係數。這也突顯出本次修法之主軸――以能源轉型為核心。
（七）電價及相關價格決定之程序機制法制化
中央主管機關訂定電價及相關費率前，應舉辦公開說明會。並得邀集政府機關、學者專家及相關民間團體召開審議會。
（八）政策性電價減免優惠及分攤機制
供給自來水、電車、電鐵路等公用事業、各級公私立學校、庇護工場、立案社會福利機構及護理之家用電，其收費應低於平均電價。資金來源，得由各該目的事業主管機關編列經費支應。
（九）發電業超額營收之用途規範
發電業於年度分派盈餘時，若全年純益超過實收資本總額，超過相當比例時，應作為加強機組運轉維護，與投資降低污染排放之設備及再生能源發展之用。
（十）電力開發協助金之法制化
為促進電力發展營運、提升發電、輸電與變電設施周邊地區發展及居民福祉，發電業及輸配電業應依生產或傳輸之電力度數一定比例設置電力開發協助金，以協助直轄市或縣（市）主管機關推動電力開發與社區和諧發展事宜。
（十一）自用發電設備之鬆綁
高效率自用發電設備，及再生能源之自用發電設備，其銷售電能之比例，可以較傳統自用發電設備高。
不同看法，筆者建議
本次修法以能源轉型為其主軸之立意良善，惟相較於2015年溫室氣體減量管理法通過後，外國駐臺單位（如歐洲經貿辦事處） 之歡迎恭賀；及對比2009年再生能源發展條例通過時，再生能源產業界以及民間團體的歡欣鼓舞，似未引發共鳴。此從，立法院經濟委員會召開修正草案之公聽會時，朝野黨團邀請之專家學者所陳述之意見，可見端倪。乃至於三讀前夕，環保團體及再生能源團體，亦表達不同意見，認為新法並未立即分割現存之綜合電業。事實上，從上述正反立法，即可知電業自由化所涉之爭議及不同面向之立場甚多，然而持平而論，從能源轉型過渡的修法而言，新法仍已朝向邁進電業自由化之步伐，應予以鼓勵。當然不可否認地是，從能源轉型及積極獎勵再生能源之立場而言，最直接之方式即是修正再生能源發展條例。
（一）管制機關之設計，在尚未全面電業自由化時，應堪足以對應能源轉型之需求
從電業自由化的角度而言，新法所設之電業管制機關，其層級與獨立性備受外界討論，認有檢討之空間。本文肯認在電業自由化之前提下，此些討論均有其立論基礎。但如從新法係第一階段能源轉型之角度而言，因並未全面自由化，而於達成能源轉型之前提下，開放再生能源直供及轉供代輸與用戶綠電購買選擇權。新法所設之電業管制機關，應尚能適度回應新法開放程度之需求，故是否須導入類似國家通訊傳播委員會或相當於英國氣電管制局（Office of Gas and Electricity Markets, OFGEM）、美國聯邦能源管制委員會 （Federal Energy Regulatory Commission, FERC）規模之獨立管制機關，應是第二階段全面電業自由化始應予討論之議題。
電業管制機關之導入，也可讓管制機關之成員「循序漸進」地逐漸學習，以迎接下一步更大規模的自由化。
（二）再生能源發電業及售電業之開放，呈現符合國情之能源轉型模式
新法開放發電業之選擇上，不同於國際立法例之模式，未採「不區分綠灰電發電業」搭配「以用電規模，循序漸進開放用戶選擇權（從大用戶到小用戶）」之模式，而是完全聚焦於再生能源。一方面參酌國際，亦考量我國國情，予以適度調整具本土特色之能源轉型模式。第一、只讓綠能發電者與售電者獨享此自由權；第二、不分大小用戶，讓全體用戶都可以享受到綠電選擇權；第三、除了此種開放主軸外，也針對綠能發電業者有一系列之優惠措施（如前述之優先併網、優惠輸配電費等）。
（三）廠網分工，也呼應目
前開放之程度三讀通過之電業法在針對再管制之重要議題，廠網分離（工）之議題上，也深具前述因應自由化規模與程度而「逐步調適」之特色，足以平衡兼顧「三 E」（能源（energy）、環境（environment）、經濟（economy）之能源 政策目標。環保、能源穩定供應、與經濟效率，便是此種廠網分工模式下，能夠帶來較優之調和方式。
以世界其他國家之經驗，採取程度較為嚴格之所有權分離、或者獨立調度中心 （independent system operator, ISO）等模式， 多是因其在前述發電業之開放，採較大規模之綠灰不分的模式，故當然需要搭配廠網分離之設計，必須更加嚴格。然而，目前三讀通過之電業法，既然僅採取綠電開放模式，則在廠網分離議題上，回應此種規模較小之開放模式，自然是採「廠網分工」即可。否則難免有不合比例原則之疑慮。
而相較於我國近2、30年來公用事業之管制革新，多僅採取會計分離模式而已，此次電業法，罕見地導入更進一步之法人分離模式，似乎也引發如通訊自由化學者之稱許。
況且，綜合電業拆解（或廠網分離）程度更高的電力市場，對於綠電發展，也未必是好事。高度廠網分離之情況下，恐怕將不利於發展大量綠電所需之相關硬體設施，特別是輸配電網路之發展。先廠網分工後，再到更深度之廠網分離，也可以讓既有電業，「逐漸適應」市場之新交易型態與可能之系統課題。這對於維持系統穩定，也有莫大幫助。